Por María de Jesús López Salazar
El Partido Acción Nacional (PAN) llegó a la Presidencia de la República a través de las elecciones del año 2000, en una de las coyunturas más importantes del sistema político mexicano.
(…) como resultado de las elecciones del 2 de julio de ese mismo año, el candidato del [PAN], Vicente Fox Quezada, quien encabezaba la coalición denominada Alianza por el Cambio, que incluía al Partido Verde Ecologista de México y al propio Acción Nacional, fue electo Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, provocando la alternancia en el poder al desbancar al candidato Francisco Labastida Ochoa del, en otro tiempo hegemónico, Partido Revolucionario Institucional. (…) De esta forma la democratización se hacía presente en la vida política de la nación mexicana, [pues] la llegada del PAN a la Presidencia de la República que se dio con Vicente Fox significó, por lo menos electoralmente hablando, una transformación en el imaginario colectivo de los mexicanos y las mexicanas. Antes del 2000, daba lo mismo que se votara o no; después del 2000, el voto –y demás elementos vinculantes con éste– se vuelve un asunto de la mayor relevancia, un tema a ser atendido no sólo por los partidos políticos sino por otros actores (Martínez Flores y Valadez Tapia, 2012:26-28).[1]
En tal sentido, los cambios que se originaron en el nuevo sexenio fueron la clara y creciente tendencia de competitividad electoral, el apego a las nuevas reglas del juego y la falta de mayoría en el Congreso.
Por otra parte, el sexenio foxista presentó una gestión deficiente con logros limitados, porque los objetivos planteados para el desarrollo de su administración no obtuvieron los resultados esperados. “Vicente Fox resultó mucho mejor candidato que presidente. A despecho de su gran popularidad inicial, pronto mostró su inexperiencia política y una frivolidad desconcertante” (Krauze, 2010:263). La administración foxista llevó a cabo un ejercicio público con graves problemas de ejecución.
Respecto a la materia de política social, la administración de Fox mostró su compromiso de combatir la pobreza, siendo una de sus primeras acciones la organización del Simposio de Pobreza: Conceptos y Metodología, cuya realización tuvo la finalidad de saber cuántos pobres había en el país, ya que las administraciones anteriores no contaban con una cifra de pobres, lo que hacía para la administración foxista más difícil su trabajo (Székely, 2006).
En tal contexto, se llevó a cabo una profusa discusión sobre la continuidad o no de Progresa, pues mientras algunos reconocidos investigadores le habían realizado severas críticas, otros en cambio recomendaban su permanencia, aunque con importantes modificaciones, no únicamente al programa en sí, sino a la política social en su conjunto (Tetreault, 2012:54).
Finalmente, a partir del 2002, Progresa se transformó en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades), manteniendo la estrategia empleada, conservando prácticamente sus características básicas e integrando nuevas acciones con la finalidad de ampliar el acceso de las familias que vivían en condiciones de pobreza, por medio de transferencias monetarias y suplementos alimenticios condicionados a la asistencia de los niños a la escuela y a la supervisión de sus niveles de salud; con esto se pretendía contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza.
Profundizando en la temática, cada una de las acciones del gobierno del presidente Vicente Fox Quezada con relación a la política social se definieron en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la pobreza: una tarea Contigo. Entre las acciones implementadas en materia de política social fue la creación de Oportunidades, que fue reconocido como uno de los más amplios programas de alivio a la pobreza por organismos internacionales y por otros países latinoamericanos. Como ya ha sido dicho, el Programa tiene su antecedente más próximo en Progresa, porque mantuvo las características de éste. En marzo del 2002 se emitió un decreto que anunció la creación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que desaparecía a PROGRESA. El Programa formó parte de la estrategia gubernamental Contigo que pretendió integrar políticas sociales del Gobierno Federal, otrora Ciudad de México, y vincularlas al incremento de capacidades y apertura de opciones de desarrollo para las familias.
Oportunidades se estructuró a partir de acciones intersectoriales en las áreas de salud, educación y desarrollo social. Sus acciones se ubicaron en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. En él se indicaba que Oportunidades era la principal política de combate a la pobreza de la administración foxista. Se pretendió con su implementación el incremento de las capacidades básicas de los beneficiarios con la finalidad de generar incentivos para que los individuos mejoraran sus condiciones de vida.
En la administración de Fox el Programa trabajó sobre ejes rectores que fueron su columna vertebral: equidad, integralidad, trasparencia, cohesión social y corresponsabilidad, que fueron ligados a orientaciones como contribuir al desarrollo humano y de capacidades, dirigido a familias en pobreza extrema; se centró en la familia para fomentar el tejido social y comunitario; se pretendía que operara con transparencia y rendición de cuentas; tuvo un enfoque de género y promovió el acceso equitativo de las mujeres, fomentando la corresponsabilidad; y promovió la articulación con otros programas sociales (V. Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, para el Ejercicio Fiscal 2003).
En esta tesitura, es de destacar que discursivamente Oportunidades se fundamentó en el enfoque de capacidades elaborado por el filósofo y economista Amartya Kumar Sen: “La sustancia de Oportunidades es el desarrollo humano, tal y como lo define Amartya Sen y los informes más recientes del PNUD, como ampliación de las libertades y las capacidades de la gente para alcanzar bienestar social” (SEDESOL, n. d.:2); sin embargo, en la práctica, la fundamentación ética-epistemológica de Oportunidades se acerca más a la propuesta del capital humano elaborada por Theodore Schultz y Gary Becker.
Se hace énfasis en que los términos de capacidades humanas y capital humano (…) no son equivalentes. La educación, habilidades para el empleo y competencias se constituyen en capital humano para Schultz y Becker en la medida que pueden ser involucradas en procesos productivos mediante la actividad laboral, por tanto, tienen un valor en mercado y en ese sentido generarán un retorno económico. Por otra parte, el enfoque de capacidades de Sen presenta estas (sic) como el conjunto de acciones o situaciones que les permiten a los individuos poder elegir formas y proyectos de vida específicos.
En la información oficial de Progresa-Oportunidades usualmente se hace referencia al desarrollo de capacidades y la utilización del término capital humano es casi inexistente, en las escazas (sic) menciones en que se emplea, se puede observar un uso indistinto de estos términos, como sinónimos. Sin embargo, afirmamos que a pesar de no mencionar el Programa el término, Progresa-Oportunidades se sustenta en la teoría del capital humano y aquí entenderemos como tal, las capacidades en educación, salud y nutrición (Calderón Colín, 2012:25).[2]
Como una mezcla discursiva-práctica entre el enfoque de capacidades y la teoría del capital humano, se definieron los lineamientos de Oportunidades, entre los cuales se encuentran la definición de la población objetivo, que fue constituida por la familia, sustituyendo a la comunidad. En las administraciones pasadas, la población objetivo se encontraba ubicada en la comunidad, que era la que se beneficiaba de los programas, pero la corriente cívica panista[3] decidió darle un cambio sustancial a esta visión de interpretar la política pública social, por lo que Oportunidades nació con una nueva mirada, es decir, se observó que la estructura social, cultural, política y económica se había modificado por lo que era importante implementar las políticas de combate a la pobreza desde las necesidades que surgían de los hogares.
Por otra parte, entre el 2002 y el 2003 se ofrecieron becas para el nivel educativo medio superior, es decir, se puso en función el componente Patrimonial de Jóvenes con Oportunidades. También surgió el Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA), supliendo la figura de la promotora[4] por los Comités de Promoción Comunitaria, y se intensificó el papel de las familias beneficiarias para plantear quejas y realizar trámites. Igualmente, se crearon mecanismos de participación y control que fueron dirigidos por la Coordinación Nacional del Programa Oportunidades, que tenían la finalidad de que las titulares se valieran por sí mismas para tramitar cambios pertinentes y plantear quejas en casos de inconformidad, así como la sustitución de la vocal –una beneficiaria titular elegida por las otras como representante e intermediaria, encargada de los asuntos comunitarios de Oportunidades–, por los llamados Comités de Promoción Comunitaria, que están integrados por cuatro vocales: salud, educación, nutrición y vigilancia.
Enlistando las acciones llevadas a cabo por Oportunidades en el marco de la administración foxista, de manera precisa se realizaron las siguientes (Tetreault, 2012:63-64).
- En 2002, se cambió el nombre del Progresa a Oportunidades y se amplió su alcance geográfico para incluir centros urbanos con menos de un millón de habitantes.
- En 2004, el Programa se abrió a las familias extremadamente pobres que viviesen en las zonas metropolitanas más grandes del país.
- También en 2004, fueron añadidos dos componentes nuevos: Jóvenes con Oportunidades, que otorgaba una pequeña cantidad de dinero a estudiantes al terminar la preparatoria, con el propósito de ayudarlos en el financiamiento de mayores estudios, para emprender un negocio propio o invertir en patrimonio; y, el Esquema Diferenciado de Apoyo (EDA), para familias que han conseguido un progreso socioeconómico, con la finalidad de ayudarlas a dejar de depender de su adscripción a Oportunidades.
- En 2006, se introdujo el Apoyo a Adultos Mayores para proporcionar 250 pesos al mes a los beneficiarios adultos de 70 años o mayores.
En la misma línea y como órgano que evaluaría a Oportunidades, el día 9 de julio de 2001 se instaló el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza en México (CTMP), en éste participaron siete reconocidos académicos expertos en medición de la pobreza e instancias como el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el Consejo Nacional de Población (Conapo), la Presidencia de la República y la Secretaria de Desarrollo Social (SDS) (V. Székely, 2006; Tetreault, 2012).
En 2002, el CTMP publicó sus recomendaciones y sus mediciones de la pobreza, con base en tres líneas de pobreza, que posteriormente serían bautizados como “pobreza alimentaria”, “pobreza de capacidades” y “pobreza de patrimonio”. Con base en la línea de pobreza de patrimonio, la administración de Fox reconoció oficialmente que el 53.6% de la población mexicana vivía en pobreza en 2000. También vale la pena mencionar que el Comité Técnico subrayaba la naturaleza provisional de este método de medición, al señalar la necesidad inminente de desarrollar un método multidimensional que va más allá de la pobreza de ingresos (Tetreault, 2012:55).[5]
Para atender la tarea de elaborar dicho método multidimensional de medición de la pobreza es que en el 2004 se promulgó la primera Ley General de Desarrollo Social, con la cual se creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), que vino a sustituir al CTMP. El CONEVAL tenía –y tiene– por objeto “normar y coordinar la evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social, que ejecuten las dependencias públicas, y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad” (Art. 81 de la Ley General de Desarrollo Social).
Considerando lo anterior es que la política social llevada a cabo por el gobierno foxista elaboró 16 programas y 33 subprogramas, aunque en los hechos, “el 85% del presupuesto se dirigió a sólo dos […] estrategias (transferencias monetarias condicionadas y la generación de patrimonio) y, dentro de cada una de éstas, había un programa que dominaba el presupuesto: Oportunidades en la primera, y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura (FAIS) en la segunda” (Tetreault, 2012:55).[6] Es así que, precisando en lo que concierne a Oportunidades, para el cumplimiento de sus objetivos se establecieron cuatro componentes, siendo éstos los siguientes (V. Palacios Escobar, 2007:194-195):
- Componente Educación: consistió en becas y apoyos para la adquisición de útiles escolares con el fin de aumentar los niveles de inscripción, asistencia escolar y disminuir la deserción escolar de los niños y jóvenes que viven en situación de pobreza.
- Componente Salud: este proporcionó gratuitamente la prevención y atención de la salud familiar, educación para el cuidado de la salud, nutrición e higiene.
- Componente Alimentación: se otorgaban apoyos para propiciar la mejora en el consumo alimenticio y el estado nutricional de las familias, privilegiando principalmente a los niños y niñas, así como a las mujeres, al ser ellas quienes enfrentan mayores condiciones de vulnerabilidad asociadas a la maternidad, el parto y la lactancia.
- Componente patrimonial: la iniciativa para que los jóvenes concluyeran la educación media superior, lo cual permitirá que los egresados de ese nivel inicien su vida adulta en condiciones más equitativas y con mayores opciones para desarrollarse e insertarse en la vida productiva y social del país.
En cuanto a resultados, para el año 2004, el número de familias incorporadas a Oportunidades consiguió la meta prometida por Vicente Fox de cinco millones, donde se mantendría hasta 2009. “Entre 2000 y 2006, creció su presupuesto de 9,518.2 a 33,532.7 millones de pesos” (Tetreault, 2012:55).
Cabe mencionar que, en cuanto a críticas realizadas a Oportunidades, de acuerdo con Ernesto Cohen, Rolando Franco y Pablo Villatoro (2006:132), éste “fue criticado porque empleó un enfoque instrumental de familia, porque no asumió una perspectiva de género en su diseño y operación, y porque basó buena parte de su éxito en la sobrecarga de trabajo de las mujeres”.
En suma, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades durante la administración de Fox decía ser un programa de renovación donde se respetarían los derechos sociales de la población mexicana; pero, conforme se fue transformando, su objetivo principal no vino a ser abatir la pobreza, sino incorporar al mercado aquellas personas que presentaban condiciones de pobreza. La forma que encontró para administrar la pobreza fue por medio de programas de corresponsabilidad focalizados que al final sólo se enfocaron a grupos específicos de la población, dejando sin protección a otra parte que no consideraron importante.
Vale agregar que Oportunidades se presentó durante la administración foxista como diferente a otros anteriores programas sociales porque en México, no sólo se cambió de Presidente con la alternancia, sino también la manera de tratar el tema de la pobreza. Al iniciarse el programa se insertó una nueva corriente ideológica denominada cívica, que nació desde la sociedad civil, y que representó la inclusión de una lógica de derechos en los programas sociales, es decir, replanteaba la idea de construcción de ciudadanía, siendo que esta idea bien puede señalarse que fue retomada del pensamiento del sociólogo inglés Thomas Humphrey Marshall, quien expuso que la ciudadanía implica el ejercicio de tres tipos de derechos: civiles, políticos y sociales.
El elemento civil está compuesto por los derechos necesarios para la libertad individual de la persona, libertad de la palabra, pensamiento y fe, derecho a poseer propiedad y concluir contratos válidos, y el derecho a la justicia (…) las instituciones más directamente asociadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia.
Por elemento político me refiero al derecho a participar en el poder político, como miembro de un organismo dotado de autoridad política o como elector de los miembros de tal organismo (…) por elemento social quiero significar toda la variedad desde el derecho a una medida de bienestar económico y seguridad hasta el derecho a compartir plenamente la herencia social y a llevar la vida de un ser civilizado según las pautas prevalecientes en la sociedad (Marshall, 2005 [1950]:21).[7]
Aunque en la práctica no se llevaron cabalmente porque Oportunidades fue un programa que no se apegó a los derechos de los actores que recibían los apoyos del programa, puesto que eran vigilados y controlados.
En definitiva, durante el primer gobierno panista existieron avances en materia de política social de combate a la pobreza, ya que se institucionalizó dicha política social; aunque el problema no se redujo, puesto que en el período presidencial aludido los índices de pobreza aumentaron, provocando delincuencia, inseguridad y otros aspectos negativos en el país. Esto tendría que ser atendido por el siguiente gobierno, el del también panista Felipe Calderón Hinojosa, por lo que será abordado en otro artículo.
Bibliografía
Cohen, Ernesto; Franco, Rolando y Villatoro, Pablo (2006). “México: El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades” en Cohen, Ernesto y Franco, Rolando (coords.). Transferencia con corresponsabilidad. Una mirada latinoamericana. México: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, pp. 85-132.
Krauze, Enrique (2010). “XIII. México contemporáneo (1988-2008)” en Wobeser von, Gisela (coord.). Historia de México. México: Fondo de Cultura Económica / Secretaría de Educación Pública / Academia Mexicana de Historia.
Marshall, Thomas Humphrey (2005 [1950]). “Ciudadanía y clase social” en Marshall, Thomas Humphrey y Bottomore, Tom (comps.). Ciudadanía y clase social. Buenos Aires: Losada.
Martínez Flores, Edmundo y Valadez Tapia, Francisco Octavio (2012). Análisis e interpretación de los productos audiovisuales que los partidos políticos elaboraron en la campaña electoral de 2009 dirigidos a la ciudadanía del Distrito Federal (tesis), Dira Dra. María Teresa Mckelligan Sánchez. México: Universidad Autónoma de la Ciudad de México.
Székely, Miguel (coord.) (2006). Números que mueven al mundo: La medición de la pobreza en México. México: Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior / Centro de Investigación y Docencia Económica / Secretaría de Desarrollo Social / Miguel Ángel Porrúa.
Tetreault, Darcy Víctor (2012, primer semestre). “La política social y los programas para combatir la pobreza en México. ¿Oportunidades para quiénes?” en Estudios Críticos del Desarrollo, Vol. 2, No. 2. Zacatecas: Unidad Académica de Estudios del Desarrollo – Universidad Autónoma de Zacatecas, pp. 41-74.
[1] Los corchetes y los paréntesis son míos. Las cursivas y los guiones son del original.
[2] Los paréntesis y los sic son míos. Las cursivas son del original.
[3] La corriente cívica se puede identificar “por una mística de trabajo que denominamos ética del compromiso. Esta forma de trabajo se caracteriza por una serie de prácticas y discursos que orientaban la realización de acciones ‘más allá’ de lo exigido laboralmente en pos de una meta común” (Hevia de la Jara, 2009:54).
[4] La promotora era una jefa de familia a quien se le había invitado a participar en una reunión local para aprender como operaba el Programa y posteriormente asignarle las responsabilidades de “diseminar información, ayudar a organizar reuniones y, en general, servir como vínculo entre la comunidad y los administradores del campo del programa, sin recibir una compensación monetaria” (Tetreault, 2012:61).
[5] Las comillas son del original.
[6] Los paréntesis son del original.
[7] Las cursivas son mías.
