Análisis comparado entre América Latina y OCDE.
Por Jorge Eduardo Yáñez Lagos[1]
Introducción.
El análisis de la política pública desde un enfoque económico se concentra en la búsqueda de la eficiencia como un objetivo deseable para los programas que utilizan recursos públicos. Así pues, la economía se constituye en una de las disciplinas que más ha influenciado en el análisis de las políticas públicas (policy analysis). De ahí que el enfoque económico ha influenciado en el uso de los recursos públicos, la rendición de cuentas y la planeación (Santibáñez, 2010).
Para Lucrecia Santibáñez (2010), el enfoque económico implica una formalización del método científico en el estudio de la política pública. En este sentido, la teoría económica involucra una cuantificación de resultados en términos de costo-beneficio, que producen medidas observables en unidades estandarizadas con el propósito de estudiar el éxito o fracaso de una política o programa público.
En concordancia con lo anterior, a través de ecuaciones matemáticas y métodos estadísticos se postulan relaciones entre variables, y, concretamente, se construyen conjeturas generales como el efecto de una política fiscal[2] en el crecimiento económico o los efectos de variables socioeconómicas en índices de democracia. De esta forma, se establece un modelo de política basado en la racionalidad, que se produce de manera ordenada y secuencial como una línea de producción (Santibáñez, 2010).
Contexto
Bajo este modelo racional, también se logra identificar particularmente el papel de la política fiscal en América Latina. Para Mora (2015), la política fiscal ha desempeñado un papel regulador orientado a la acumulación capitalista en su versión neoliberal, estableciéndose como una serie de decisiones y acciones destinadas a gestionar los conflictos y contradicciones de la sociedad. Debido a esto, se establecen vínculos directos entre la política fiscal, el modo de producción capitalista y las contradicciones y conflictos que le son inherentes.
Siguiendo esta línea argumentativa, desde los planteamientos de Adam Smith, el principio de la eficiencia se ha constituido como uno de los principios fundamentales en la tributación y la política fiscal. Por esta razón, la eficiencia expresa que el costo del recaudo no debe ser desproporcionado, y delimita el ideal de neutralidad hacia el cual debe tender la estructura tributaria, la clasificación de los “responsables fiscales”, entre otros elementos. Por ello, bajo la idea de la eficiencia económica se justifica el diseño de un esquema tributario sin tarifas demasiado altas y que, conjuntamente, estimulan focos de evasión, de rentas exentas y de privilegios sin justificación (Restrepo, 2012).
En este contexto, Mora (2015) señala que la estructura tributaria de las últimas décadas en Colombia se ha caracterizado por la disminución de los impuestos al comercio exterior, el bajo incremento del impuesto a la renta y la propiedad; y en consecuencia, se establece la disminución del recaudo vinculado a la seguridad social[3]. De modo similar, lo descrito por Mora (2015) en relación a la estructura tributaria colombiana se asemeja a la realidad de otros países de la región. A modo de ejemplo, el autor muestra la situación observada entre la OCDE y América Latina, en donde el impuesto a la renta y propiedad exhiben más del 40% de los ingresos tributarios totales en los países de la OCDE, en contraste a los países latinoamericanos (véase ilustración 1).
Adicionalmente, la situación de la presión tributaria en América Latina (el total de ingresos tributarios como porcentaje del PIB) no ha representado mayores incrementos; inclusive, ha disminuido del 13,3% al 17,6% del PIB, lo cual resulta bastante modesto si se compara con lo observado en los países de la OCDE[4] (Mora, 2015).
Ilustración 1. Estructura tributaria entre países OCDE y América Latina. 
Fuente: Jiménez y Ruiz (2009, p. 18) citado en Mora (2015, p. 77).
Por otro lado, la anterior ilustración muestra una comparación entre América Latina y los países de la OCDE con respecto a sus cargas tributarias[5]. A partir de estos datos, desde la perspectiva de Mora (2015), se concibe que la política fiscal latinoamericana en el ideario del orden neoliberal exige un presupuesto público austero, tendiente a garantizar el flujo de recursos financieros pertinentes para la inversión privada, controlar la inflación y garantizar la estabilidad cambiaria. En este mismo sentido, se parte del supuesto que una menor carga tributaria a las empresas incidiría favorablemente en la inversión privada. Por eso, según la información de la ilustración 1, en América Latina preponderan los impuestos indirectos y regresivos.
Sin embargo, una crítica común al enfoque económico de la política pública que busca la eficiencia señala que produce negligencia sobre cuestiones de equidad y distribución del ingreso, dado que la eficiencia no se preocupa por quién gane o pierda en una relación de intercambio (Sour, 2010). Así, en América Latina las estructuras tributarias se ajustan en función de las necesidades del capital, omitiendo los objetivos de equidad y mayor progreso. Entonces, desde esta óptica, se ha insistido en los efectos nocivos que las tasas impositivas elevadas tienen sobre el crecimiento económico, evitando los impuestos sobre los ingresos y la riqueza (Giraldo, 2001 citado en Mora, 2015).
De este modo, la perspectiva económica neoclásica manifiesta predominio de los impuestos regresivos e indirectos (IVA), porque el uso de impuestos directos desincentivaría la producción y la generación de riqueza. Por lo tanto, para justificar este supuesto económico, se acude como argumento a la curva de Laffer expuesta por el asesor de la administración de Ronald Reagan, Arthur Laffer. Sin ir más lejos, la administración de Donald Trump en los Estados Unidos también se basó en esta noción económica para implementar un plan de recortes de impuestos a los “súper ricos”. No obstante, el premio Nobel de economía Paul Krugman cuestiona fuertemente este planteamiento económico denominándolo “economía vudú”, porque a través de éste se establecen fórmulas “mágicas” (como la reducción de impuestos) carente de evidencia empírica[6].
Por lo mismo, las políticas tributarias en América Latina recaen sobre las clases populares y medias; y simultáneamente, protegen a las grandes fortunas exigiendo a los sectores más vulnerables el financiamiento de las políticas de interés colectivo (Restrepo, 2001). Asimismo, también se entiende que los países latinoamericanos pertenecientes a la OCDE poseen uno de los más bajos porcentajes del PIB en gasto público social, en comparación a otros países capitalistas de Europa, Asia y Norteamérica (véase tabla 1).
Específicamente, en la tabla 1 se observa el gasto público social en México, Chile, Colombia y Costa Rica. Los países latinoamericanos de la OCDE poseen un gasto social notoriamente inferior al promedio de los otros países de la organización. Ahora bien, Colombia posee un punto porcentual adicional en gasto público social en comparación a la República de Corea. Sin embargo, el PIB en la República de Corea es 5 veces superior en proporción al colombiano (Banco Mundial, 2020).
| País | Gasto público social (% del PIB, 2019) |
| Francia | 31 |
| Finlandia | 29,1 |
| Bélgica | 28,9 |
| Dinamarca | 28,3 |
| Italia | 28,2 |
| Austria | 26,9 |
| Alemania | 25,9 |
| Suecia | 25,5 |
| Noruega | 25,3 |
| España | 24,7 |
| Grecia | 24 |
| Portugal | 22,6 |
| Japón | 22,3 |
| Luxemburgo | 21,6 |
| Polonia | 21,3 |
| Eslovenia | 21,1 |
| Reino Unido | 20,6 |
| Promedio OCDE | 20 |
| Nueva Zelanda | 19,4 |
| República Checa | 19,2 |
| Estados Unidos | 18,7 |
| Hungría | 18,1 |
| Canadá | 18 |
| Estonia | 17,7 |
| Eslovaquia | 17,7 |
| Islandia | 17,4 |
| Australia | 16,7 |
| Lituania | 16,7 |
| Latvia | 16,4 |
| Israel | 16,3 |
| Países Bajos | 16,1 |
| Suiza | 15,9 |
| Irlanda | 13,4 |
| Colombia | 13,1 |
| Costa Rica | 12,2 |
| República de Corea | 12,2 |
| Turquía | 12 |
| Chile | 11,4 |
| México | 7,5 |
Tabla 1. Gasto público social países OCDE, 2019.
Fuente: elaboración propia con base en OCDE, 2019.
En este sentido, Ocampo y Malagón (citado en Mora, 2015) demuestran que el bajo efecto redistributivo de la política fiscal en América Latina se encuentra relacionada con un bajo gasto público social. Por consiguiente, la estructura tributaria latinoamericana tiene una incidencia neutral en términos del avance hacia sociedades con mejores niveles de distribución del ingreso (Servén, 2008 citado en Mora, 2015).
En efecto, los datos comparativos evidenciados en la ilustración y tabla 1 se podrían entender bajo la lógica Moreno, Mora y Velásquez (2011). Según dichos autores, América Latina se rige bajo un modelo de política social residual y neoasistencialista. A partir de ello, se logra entender un carácter pro cíclico del gasto social adecuado a las necesidades de fortalecimiento de los mercados financieros, la austeridad fiscal, la defensa de los derechos de propiedad y el fortalecimiento del clientelismo.
En relación a lo mencionado por Moreno, Mora y Velásquez (2011), bajo estas circunstancias se deduce que múltiples programas sociales en Colombia (Familias en Acción, Acción Social, Familias Guardabosques, etc.) no han mostrado idoneidad para mejorar las condiciones de vida de los(as) ciudadanos(as). Del mismo modo, David Harvey (1985) expresa que en Estados Unidos los programas liberales de lucha contra la pobreza se han destacado por su falta de éxito, puesto que, son programas que no alteran la distribución y estructura del mercado capitalista.
Reflexiones finales.
Países como Dinamarca, Suecia y Noruega muestran un nivel de presión tributaria próxima al 47% del PIB. En cambio, países como Chile y Colombia presentan una presión tributaria cercana al 15% del PIB (Mora, 2015). Sin duda, los datos del presente artículo evidencian una correlación directa entre la estructura tributaria y el gasto público social de los países mencionados. En palabras simples, se puede argumentar que los países de Europa, Asia y Norteamérica (excepto México) pertenecientes a la OCDE poseen mayores impuestos directos a la renta, la propiedad y la riqueza; y, en consecuencia, también poseen un mayor porcentaje de gasto público social en relación al producto interno bruto (PIB). Por otra parte, los países de la OCDE que presentan mayor presión tributaria y gasto social, también presentan mayores niveles de desarrollo humano.
Dicho de otra manera, por ejemplo, al plantear la problemática de la renta básica de ciudadanía también se expresa que su financiamiento se sostiene con impuestos a la herencia, a la riqueza y la renta (Van Parijs, 2008 citado en Mora, Moreno y Velásquez, 2011). A partir de esto, Mora, Moreno y Velásquez (2011) manifiestan que un modelo de política social fundamentado en la renta básica de ciudadanía o el buffer de empleo público (u otro tipo de política universalista), necesariamente requiere que el Estado tenga un sistema tributario fuerte.
Por el contrario, el sistema fiscal latinoamericano presenta una particular contradicción: por un lado, la clase trabajadora es la que soporta el mayor peso de los impuestos; por otra parte, esta misma clase necesita de una cantidad creciente de gastos (consumo social y gastos sociales) debido precisamente a su condición de clase trabajadora (O´Connor, 1994 citado en Mora, 2015).
En tal contexto, esta contradicción evidencia que el problema del déficit fiscal en América Latina ha sido asumido desde una perspectiva de inflexibilidades de gasto social y bajo recaudo tributario. Consecuentemente, la política fiscal latinoamericana refleja sus funciones reguladoras de acumulación, legitimación y confianza en el orden neoliberal. Así, se configura un Estado asistencialista y de confianza inversionista, que por medio de diferentes mecanismos recrea de manera contradictoria la reproducción de la relación social capitalista en su versión neoliberal (Mora, 2015).
Bibliografía.
Banco Mundial (2020). Datos del Banco Mundial. Obtenido el 21 de enero de 2021 en https://datos.bancomundial.org/indicador/FP.CPI.TOTL.ZG?locations=CO
BBC News. La curva de Laffer: cómo una teoría escrita en una servilleta se convirtió en la guía para la política fiscal de Donald Trump en Estados Unidos. Obtenido el 12 de enero de 2021 en https://www.bbc.com/mundo/noticias-39827427
Harvey, D. (1985). Urbanismo y Desigualdad Social. Siglo XXI editores. https://colectivociajpp.files.wordpress.com/2012/08/harvey-david-urbanismo-ydesigualdad-
Mora, A. (2015). Veinticinco años de crisis fiscal en Colombia (1990-2014). Acumulación, confianza y legitimidad en el orden neoliberal. En: Revista Papel Político, Vol. 20, No. 1. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana, pp. 145-176. 3.
Moreno, Á.; Mora, A. y Velásquez, I. (2011). Una propuesta de buffer de empleo para reducir la tasa de desempleo en Colombia. En: Garay, L.; Mora, A.; Moreno, Á. y Velásquez, I. (2011). Colombia Diálogo Pendiente III. El derecho al trabajo y la política de buffer de empleo. Bogotá: Planeta Paz.
OCDE (2020). Gasto público social. Obtenido el 12 de enero de 2021 en https://www.oecd.org/centrodemexico/medios/gasto-publico-social-ocde.htm
Restrepo, D. (2001). Dimensión espacial y política de la reestructuración capitalista. En: Revista Economía, Sociedad y Territorio, vol. III No, 9. México, pp. 93-126. http://www.cid.unal.edu.co/files/news/050923_reestructuracionespacialpolitica-dario.pdf
Restrepo, J. (2012). Hacienda pública. 9° edición. Universidad Externado de Colombia.
Santibáñez, L. (2010). La economía y el análisis de las políticas públicas. Aportes y limitaciones. En: Merino, M. (y coautores). Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México: Fondo de Cultura Económica.
Sour, L. (2010). El enfoque económico en el análisis de las políticas públicas. En: Merino, M. (y coautores). Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México: Fondo de Cultura Económica.
- Sociólogo y licenciado en Sociología de la Universidad de Playa Ancha (UPLA) de nacionalidad chilena, con diplomado en Desarrollo, Pobreza y Territorio (Universidad Alberto Hurtado) y especialización en Análisis de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Colombia (UNAL). Cuenta con experiencia en el ámbito de las políticas públicas, relacionadas a la superación de la pobreza y la prevención al consumo de alcohol y otras drogas. También, posee experiencia laboral a nivel de consultoría en Colombia. ↑
- En palabras simples, la política fiscal hace referencia a los ingresos y gastos de los Estados (presupuesto público). ↑
- “El sistema tributario colombiano es complejo y costoso de administrar; tiene muy baja productividad y produce un recaudo insuficiente; no redistribuye y está plagado de inequidades horizontales; causa enormes distorsiones en la asignación de recursos entre sectores; y estimula la informalidad y el desempleo, la desintermediación financiera y un uso ineficiente de los combustibles. Estos problemas se originan, ante todo, en el excesivo número e importancia de los privilegios tributarios en el IVA y los impuestos a la renta (exenciones, deducciones espaciales, tasas preferenciales) y a la existencia de tres gravámenes altamente distorsionantes: al empleo formal, al patrimonio empresarial y a las transacciones financieras” (Perry, 2010, p. 38 citado en Mora, 2015, p. 78-79). ↑
- Véase ilustración 1. ↑
- Mora (2015), también agrega que los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) poseen el 24% de la redistribución total efectuada desde la política fiscal como resultado de su política tributaria. ↑
- «Pese a las promesas de los partidarios de los recortes fiscales, la evidencia sugiere que no mejoran el crecimiento económico ni se pagan solos, pero -al contrario- alimentan el déficit, la deuda y contribuyen al aumento de la desigualdad» (BBC news, 2017). ↑
