Por María de Jesús López Salazar
El estudio de las políticas públicas se originó en Estados Unidos. Entre los autores que describen su origen se encuentran Jeffrey L. Pressman y Aaron Wildavsky (1998 [1973]), Ives Meny y Jean-Claude Thoenig (1992), Joan Subirats (1992), Luis Fernando Aguilar Villanueva (1992) y Wayne Parsons (2007 [1995]). Tal descripción tiene sus raíces en la confluencia de una serie de situaciones particulares en lo intelectual, económico, social y político que permitieron su florecimiento y progreso.
El primer elemento fue la unión de un sistema de gobierno democrático sólido con agencias de investigación y asesoramiento independientes. Estos dos factores permitieron al gobierno americano, después de la Segunda Guerra Mundial, implementar una serie de programas sociales, en educación, salud y servicios públicos que se les conoció como Welfare State o Estado de Bienestar. El estudio de las políticas públicas nace entonces en un contexto que favoreció el surgimiento del desarrollo científico, que tenía como finalidad atender los problemas administrativos (V. Aguilar Villanueva, 2003; Fernández, 1996). El segundo elemento es el ideológico. Estados Unidos fue un Estado que se estructuró administrativa y profesionalmente de manera tardía; esto sucedió a partir de la presidencia de Woodrow Wilson (1913-1921), quien proveniente de los círculos intelectuales norteamericanos se propuso realizar cambios sustantivos y progresivos en la administración pública, al quitarle a ésta el matiz político que conservaba.
El primer elemento fue la unión de un sistema de gobierno democrático sólido con agencias de investigación y asesoramiento independientes. Estos dos factores permitieron al gobierno americano, después de la Segunda Guerra Mundial, implementar una serie de programas sociales, en educación, salud y servicios públicos que se les conoció como Welfare State o Estado de Bienestar.
El estudio de las políticas públicas surge entonces en un contexto que favoreció el surgimiento del desarrollo científico, que tenía como finalidad atender los problemas administrativos (V. Aguilar Villanueva, 2003; Fernández, 1996). El segundo elemento es el ideológico. Estados Unidos fue un Estado que se estructuró administrativa y profesionalmente de manera tardía; esto sucedió a partir de la presidencia de Woodrow Wilson (1913-1921), quien proveniente de los círculos intelectuales norteamericanos se propuso realizar cambios sustantivos y progresivos en la administración pública, al quitarle a ésta el matiz político que conservaba. Para Woodrow Wilson:
(…) desarrollar las capacidades administrativas y profesionales del Estado moderno era importante tanto para la nación como para el estudio de la ciencia política. (…) Así, la separación entre la política y la administración fue un invento destinado potencialmente a proteger tanto la integridad del análisis y el asesoramiento, como la implementación (Nelson, 2001:808-809).
Resumiendo, fue un periodo de desarrollo científico unido a la razón técnica para solucionar los problemas de la sociedad.
Al final de la Segunda Guerra Mundial, la utilización de la racionalidad técnicocientífica que permitió una estabilidad en los problemas administrativos y de gobernabilidad se había divulgado. Los posteriores presidentes de Norteamérica, de la década de 1960, entre ellos John F. Kennedy y Lyndon B. Johnson, impulsaron el estudio de las políticas (Cfr. Fernández, 1996:463).
Las políticas públicas se desarrollaron como políticas de corte social que incorporaron a una serie de analistas y académicos expertos, fue el caso de economistas, politólogos, sociólogos, psicólogos sociales y antropólogos, entre otros, que se encargaron de la formulación y el control de los nuevos programas.
Los principales exponentes reconocidos hasta la actualidad por su aportación a la disciplina fueron Herbert Simon, Charles Lindblom, David Easton, Harold Lasswell y Daniel Lerner (V. Aguilar Villanueva, 1992:5-74). Estos dos últimos son los que crean el nombre de las denominadas Policy Sciences o mejor conocidas como Ciencias de las Políticas en 1951.
El fundador de las Policy Sciences, Harold Lasswell, fue profesor de ciencia política en la Universidad de Chicago (1927-1938), continuó en Washington (1938- 1947) como investigador y consultor durante la guerra, y terminó sus años en el claustro de la Escuela de Derecho en Yale (1947-1973), fue uno de los científicos sociales norteamericanos con gran importancia durante su época. Entre sus seguidores se encuentran David Truman, Herbert Simon, Gabriel Almond y Edward Shils. En la visión que tenía Lasswell de las ciencias de las políticas públicas se yuxtaponen el conductismo y el humanismo. Lasswell definió al científico de las políticas como alguien que dominaba las habilidades apropiadas para tomar decisiones ilustradas en el contexto del orden político y cívico. Pretendía desde la ciencia de conocimiento aplicable mejorar el desempeño administrativo y la acción gubernamental del Estado, generando un “buen gobierno” o un “gobierno ilustrado”. Era una idea que había conocido y retomado como propia de su maestro Charles Merriam,[1] para quien era importante la generación de conocimiento utilizable o, en otras palabras, su postura era que la ciencia tenía que ser empleada para el bienestar de la humanidad (Cfr. Nelson, 2001:810-812).
Vale señalar que el posicionamiento de Merriam no únicamente fue identificado por sus escritos pragmáticos, sino que igualmente se destacó por sus aportaciones desde la Comisión Brownlow para hacer más eficiente la gestión de la administración federal estadounidense y su ponderación respecto de la ciudadanía activa. Merriam trabajó con la visión de establecer vínculos sólidos entre la academia y el Estado, esforzándose en difundir tales propuestas. Por ello, en la década de 1920, entre 1923 y 1925, llevó a cabo varias conferencias nacionales sobre ciencia política e instituyó el Consejo de Investigación de la Ciencia Social en 1923. Lasswell (cit. por Aguilar Villanueva, 2001:85) sintetiza el propósito de Charles Merriam de la siguiente manera: “El propósito de este estudio (…) es sugerir algunos acercamientos posibles de método, con la esperanza de que otros asuman la tarea y, a través de la reflexión y la experimentación, aporten técnicas más inteligentes tanto al estudio y a la práctica del gobierno como a las actitudes populares sobre el proceso gubernamental”.
Por otra parte, Lasswell planteó su primera propuesta en 1951, con su obra fundadora La orientación hacia las políticas. La obra se encontraba estructurada en dos partes. En la primera buscó desarrollar la ciencia de la formación y ejecución de las políticas por medio de las ciencias sociales y la psicología; y en la segunda, expandir su estudio de políticas públicas hacia otras disciplinas que consideraba complementarias. Pasan aproximadamente veinte años para que vuelva a escribir una obra, la que tituló A Preview of Policy Sciences –conocida en el español como La concepción emergente de las ciencias de política–, obra que había sido publica en 1970 por la revista Policy Sciences. Su propuesta de investigación refiere a conjuntar cada una de las ciencias sociales que servirían para la hechura y el proceso de las políticas públicas, teniendo como finalidad conocer y explicar la creación, el diseño y la ejecución de las políticas para mejorar su contenido. Ésta era una necesidad de aquel tiempo: hacer uso de los avances científicos y tecnológicos para intentar solucionar los problemas de la ciudadanía y el gobierno, así como impulsar la construcción de herramientas académicas útiles para la toma de decisiones. En La orientación hacia las políticas, la propuesta de Lasswell es expuesta de la siguiente manera:
La orientación hacia las políticas tiene una doble dimensión: por una parte, se enfoca al proceso de la política y por la otra hacia las necesidades de inteligencia del proceso. La primera tarea busca desarrollar la ciencia de la formación y ejecución de las políticas, utilizando los métodos de investigación de las ciencias sociales y de la psicología. La segunda tarea busca mejorar el contenido concreto de la información y la interpretación disponible de los hacedores de las políticas y, por consiguiente, rebasa generalmente las fronteras de las ciencias sociales y de la psicología (Lasswell, 1951:14 cit. por Aguilar Villanueva, 1992:46).
Por ende, la principal inquietud de Lasswell fue construir una disciplina aplicada a la orientación y solución de problemas sociales a través del análisis científico de las políticas públicas. Su aportación fue ofrecer una posibilidad para el desarrollo de un trabajo multidisciplinario e interdisciplinario entre las diversas ciencias para articular su acervo teórico y metodológico en las decisiones políticas de los gobiernos democráticos, con el fin de racionalizar las decisiones de interés público dentro de un contexto histórico y sociopolítico determinado.
[La propuesta de Lasswell] resulta de una historia intelectual, del desarrollo científico de una nación. No es una construcción personal, argumentable y acaso refutable. Es la expresión de una tendencia real, el desemboque de una dinámica intelectual, animada y entramada por la actividad de muchos científicos e instituciones académicas. El problema de las relaciones entre el saber y el poder, entre la ciencia y el Estado, ya no se plantea entonces en abstracto, sin precisar el grado de desarrollo e influencia social alcanzado por la ciencia en una nación y sin precisar la naturaleza de los poderes del Estado. No es una disputa en el vacío sobre la relación epistemológicamente correcta entre la ciencia y la política. Es la cuestión concreta acerca de la relación entre el conocimiento natural y social que una sociedad posee en su comunidad intelectual y las decisiones que los gobernantes y legisladores democráticos afrontan. En el fondo es la novísima cuestión de si, cómo y hasta dónde las decisiones político-administrativas puedan prescindir del (o dicho de otro modo, deban incorporar el) conocimiento científico en aquellas sociedades cuya producción, comunicación, prosperidad y desarrollo descansan en la ciencia, la tecnología y la información (Aguilar Villanueva, 1992:40-41).[2]
La aportación de Harold Lasswell fue una nueva ciencia, donde los métodos de las disciplinas se complementarán, puesto que consideraba que de no ser así “siempre habría problemas al diseñar y evaluar programas de comunicación colectiva, educación, planificación familiar, derechos humanos y prevención de conducta delictiva criminal, entre otros” (Lasswell, 1996:107).
Por tal motivo, Lasswell consideró que una buena política tenía que contar con aportaciones de las ciencias naturales y sociales para orientar mejor decisiones y metas en la resolución de problemas. Partiendo de una mirada multidisciplinar e interdisciplinar Lasswell propuso un vínculo entre teoría y práctica, donde la disposición práctica hacia la resolución de problemas se sitúa en un punto nodal. Con esto la perspectiva multidisciplinaria e interdisciplinaria se supone que contribuiría a soslayar la fragmentación y la especialización del conocimiento con que fue caracterizada la década de 1950.
Continuando con el punto, las ciencias políticas eran un área de investigación centrada en los problemas sustanciales de índole pública. Sin embargo, dado que los problemas que se observan en una sociedad pertenecen a una realidad complicada y holística, los mismos no tendrían que ser abordados a partir de un punto de vista sesgado, sino que se tendría que privilegiar una variedad de perspectivas que favorecieran el abordaje teórico acerca de la realidad, a partir de diferentes campos disciplinarios.
Las “fuerzas centrífugas” de la intensa especialización científica, la desvinculación e indiferencia entre las ciencias, ocurría precisamente en el momento en que la política requería mayor conocimiento y mayor integración del conocimiento para poder abordar con responsabilidad y eficacia problemas de superior complejidad y escala en un escenario mundial conflictivo. Eran los años tensos de la guerra fría (Aguilar Villanueva, 1992:39).[3]
De acuerdo con Lasswell, en el momento en que una disciplina se enfoca de forma metódica, puntual y empírica a la elaboración o implementación de las políticas tiene en consecuencia que comprometerse con la investigación interdisciplinaria de las ciencias de políticas. Por consiguiente, estas últimas:
(…) son en parte más estrechas en su conocimiento que la economía, la sociología, la ciencia política o la psicología, poseedoras de un campo mayor de indagación. Por otra parte, son más amplias, más dilatables, si la decisión exige para su racionalidad la incorporación de los aportes de otras ciencias no sociales. En sí mismas, las ciencias de políticas son aquellas cuyo interés de conocimiento (y de intervención científica) es el proceso a través del cual se hace una política, se le elige. Pero sin perder de vista que el proceso decisorio es un hecho concreto, determinado, relativo a problemas públicos precisos (Aguilar Villanueva, 1992:47).
Aparte de tal carácter multidisciplinario e interdisciplinario, las ciencias de las políticas se integran por dos elementos. Primeramente, un compromiso fundamental con los ideales de la libertad y la democracia y, en consecuencia, un compromiso humanista con el propósito de intervenir para mejorar: “sólo escogen los problemas básicos para la dignidad humana y sus políticas respectivas” (Aguilar Villanueva, 1992:48). En segundo lugar, el empleo de una metodología científica que permita investigar e intervenir en la política. Para Lasswell, el científico de las políticas tiene que adquirir una síntesis de capacidades científicas óptimas que le permitan aportar a la construcción de una teoría y una práctica confiable para la resolución de problemas en el marco de los intereses públicos.
Siguiendo a Lasswell, las ciencias de las políticas constituyen una empresa teórico-práctica que tiene la finalidad de mejorar la decisión política; por consiguiente, una empresa contextual y comprometida con los valores de la democracia liberal. “Las ciencias de políticas tienen dos marcos de referencia separables pero entrelazados: el conocimiento del proceso de la política y el conocimiento en el proceso de la política. El enfoque de las políticas tiende a la conceptualización y no a la fragmentación; se orienta a problemas, en vez de ser ciego a los problemas” (Lasswell, 1971:1 cit. por Aguilar Villanueva, 1992:51-52).[4] Si resumimos el desarrollo contemporáneo de las policy sciences, podemos definirlas provisionalmente como ciencias interesadas en el conocimiento de decisión (knowledge of) y dentro del proceso de decisión (knowledge in). “Knowledge of alude a la tarea de conocer el proceso de decisión de la política, así como de hecho sucede. (…) Knowledge in significa la tarea de incorporar los datos y los teoremas de las ciencias en el proceso de deliberación y decisión de la política, con el propósito de corregir y mejorar la decisión pública” (Villanueva, 1992:52-53).[5]
Con base en lo anterior y de acuerdo con el propio Lasswell, el científico de las políticas, en tanto profesional, trata de obtener y dominar las habilidades necesarias para lograr decisiones ilustradas en el orden público y civil. Igualmente, el profesional en las políticas desarrolla el interés disciplinario del científico por lo empírico, pero persigue una integración imponderable de las distintas habilidades y capacidades científicas con el propósito de contribuir a la invención de una teoría y una práctica confiables para la solución de problemas en el marco del interés público.
En resumen, el estudio de las políticas públicas es una ciencia de acción que permite adoptar de una forma óptima las políticas, donde se puede establecer un diagnóstico más acertado del contexto en el que se desarrollan para mejorar la eficacia y la eficiencia en la gestión de las organizaciones públicas, puesto que la disciplina ha hecho posible la inserción y la aplicación de métodos para mejorar determinados servicios de gestión pública.
Finalmente, cabe señalar que si bien Harold Lasswell fue el padre de la disciplina y sus aportaciones han sido valiosas, existieron también otros representantes importantes, entre ellos: Edward S. Quade (1976) de la Corporación Rand y Yehezkel Dror (1995 [1970]).
Bibliografía
Aguilar Villanueva, Luis Fernando (1992). “Estudio introductorio” en El estudio de las políticas públicas. México: Miguel Ángel Porrúa, pp. 5-74.
——– (1993). La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa.
——– (2003 [1992]). La hechura de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa.
——– (2007 [1993]). La implementación de las políticas, 2ª reimpr. de la 3ª ed. de 2000. México: Miguel Ángel Porrúa.
——– (2008). “Marco para el análisis de las políticas públicas” en Administración & Cidadania, Vol. 3, No. 2.
Nelson, Bárbara (2001). “Políticas públicas y administración: una visión general” en Goodin, Robert y Klingemann, Hans-Dieter. Nuevo Manual de Ciencia Política. Madrid: Istmo.
Fernández, Antoni (2004). “Las políticas públicas” en Caminal Badía, Miguel. Manual de Ciencia Política, 2ª ed. Madrid: Tecnos, pp. 460-482.
Fernández Pérez, Jorge (2001). “Elementos que conducen al concepto de profesión” en Revista Electrónica de Investigación Educativa, Vol. 3, No. 1.
Fernández Pinto, Ronald (1976, abril). “Estabilidad y subdesarrollo: Un análisis preliminar de la burocracia en Costa Rica” en Revista de Ciencias Sociales, No. 11. Costa Rica: Universidad de Costa Rica, pp. 17-40.
Lasswell, Harold Dwight (1951). “The policy orientation” en Lerner, Daniel y Lasswell, Harold Dwight (eds.). The Policy Sciences. Stanford, California: Stanford University Press.
——– (1996). “La concepción emergente de las ciencias políticas” en Aguilar Villanueva, Luis Fernando. El estudio de las políticas públicas. México: Miguel Ángel Porrúa, pp. 105-117.
[1] Charles E. Merriam, profesor de Ciencias Políticas y político. Candidato a la alcaldía de Chicago de 1911 y 1919. Fundador del Social Sciences Research Council en 1924.
[2] Los corchetes son míos y los paréntesis son del original.
[3] Las comillas son del original.
[4] Los paréntesis son del original.
[5] Las cursivas son del original y los paréntesis son míos.
