Políticas públicas: un concepto polisémico

Por Mtra.- María de Jesús López Salazar

y *Lic. Vanessa Lizbeth Martínez Espinoza

 Es relevante que se retome una conceptualización de lo que se entenderá por política pública. Empero, es un trabajo complicado porque la bibliografía que se retoma presenta una infinidad de enfoques y definiciones, cada uno aplicado a las necesidades de los autores y a la época en la que los aplicaron. Por ello, es necesario aludir a que los investigadores no han llegado a un consenso acerca de la definición de su objeto de estudio, dificultad inicial que en los países de América Latina se ve ampliada por un problema terminológico, puesto que, mientras los anglosajones distinguen entre polity,[1] politics[2] y policies;[3] en el español castellanizado existe un sólo término para referirse al conjunto de todas estas actividades, “en castellano todo esto quedaría englobado bajo el paraguas común de política sin matices” (Irure Rocher, 2002: s/p.). En general, el español corriente hace uso del término políticas en un sentido amplio. De modo que se maneja tanto para referirse a un campo de actividad como la política social o la política exterior, como para expresar un propósito político, una decisión gubernamental, un programa de acción o los resultados obtenidos por un determinado programa o ley (V. Hogwood y Gunn, 1984).

 

Para definir el objeto o el concepto de política pública es tradicional partir de la dificultad semántica que existe en español con el término política. Es preciso señalar por lo menos tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra y que el idioma inglés sí distingue. Primero, la política concebida como el gobierno de las sociedades humanas, polity en inglés. Segundo, la política como la actividad de organización y lucha por el control del poder, politics en inglés. Y, finalmente, la política como designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas, policy en inglés. Claramente, nuestro propósito tiene que ver en especial con esta última acepción (Roth Deubel, 2002:25-26).

 

A esta amplitud de uso corresponde también un elevado número de definiciones académicas, las suficientes para que haya autores que sostengan que es más importante practicar el análisis de políticas públicas que emplear el tiempo en entender su definición (V. Wildavsky, 1979). Empero, dado que los conceptos son base del debate científico, como alude Giovanni Sartori, “definir” es necesario; el concepto puede interpretarse de diferentes formas y en caso de no interpretarse de la manera más adecuada causaría limitaciones en lo que se pretende realizar en cualquier tipo de investigación, por lo tanto, definir la acepción permite guiar la investigación para los fines que determine el científico social (V. Sartori, 2005:12).

Considerando lo anterior, una de las definiciones más usuales es la que indica que una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental (V. Aguilar Villanueva, 2003); mientras que otras defienden que es un programa proyectado de valores, fines y prácticas (V. Lasswell y Kaplan cit. por Dye, 1992). Aquí cabe señalar que, de acuerdo con André-Noel Roth Deubel, un programa de política pública refiere a:

 

(…) un instrumento que tiene la ambición de coordinar e integrar una política pública determinada a nivel macro o metapolítico. De modo que se entiende por programa de políticas públicas no solamente una política —definida por sus objetivos y sus medios—, sino un conjunto de políticas coherentes entre sí y que se refieren a una problemática particular. El programa de política pública comprende entonces la definición de las metas, de las estrategias y tácticas, los análisis prospectivos y retrospectivos (…), la coordinación de las diferentes medidas necesarias, las medidas de implementación y los mecanismos de evaluación (Roth Deubel, 2002:46-47)³⁶.

 

La definición más amplia es la formulada por Dye, para quien una política pública es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer (Cfr. Dye, 1992), que supone situar en un mismo plano tanto la acción gubernamental como la inacción, desde la hipótesis de que esta última pueda alcanzar un impacto sobre la sociedad tan importante como el de la primera. La coincidencia se produce al todas las definiciones señalar la necesidad de la presencia de una autoridad gubernamental —electa democráticamente— para que se pueda afirmar que se está frente a una política pública.

No se agotan aquí las dificultades iníciales, todavía se debe añadir que una política pública no es un fenómeno objetivo de perfiles claros y definidos, su existencia debe ser puesta de relieve como fruto de la investigación en el plano empírico, mediante la identificación de sus elementos consecutivos, sean estos declaraciones de intenciones, programas, decisiones a cargo de uno o varios actores políticos[4], resultados (outputs) y consecuencias (outcomes), a lo largo de un cierto período de tiempo.

Por otra parte, regresando a la diversidad de concepciones sobre las políticas públicas, éstas se entrelazan con corrientes de pensamiento teóricas- metodológicas, por lo que resulta útil examinar cómo las diferentes perspectivas se articulan a través de dos grandes ejes: uno, el que afecta a la finalidad; otro, el que remite al método utilizado. La primera división importante es la que impacta a los científicos de políticas públicas que se adscriben a una finalidad prescriptiva o descriptiva. Los primeros aceptan para su campo disciplinar las Policy Analysis, los segundos las Policy Sciences; a su vez, al agregar la variable metodológica, la división se profundiza en cuatro áreas del estudio de las políticas públicas. En otras palabras, el método deductivo ubica la Policy Analysis y la Teoría de Elección Racional; mientras que en el método inductivo se encuentran el enfoque Incrementalista y el Análisis de Políticas Públicas. Cada modelo analiza una parte importante del estudio de las políticas públicas[5].

 

Cuadro No. 1 Matriz método / finalidad: cuatro enfoques para el estudio de políticas públicas

		MÉTODO
		DEDUCTIVO	INDUCTIVO
FINALIDAD	PRESCRIPTIVA	Policy Analysis	Incrementalismo
	DESCRIPTIVA	Elección racional	Análisis de Políticas Públicas
Fuente: Gloria Regonini, 1986 cit. por Fernández, 2004:465.

 

Igualmente, la política puede significar la ejecución de una acción concreta ante una situación social anhelada; empero, dicha política se somete a las correlaciones de poder de los diferentes actores políticos, y en el dilema de realizar una planificación racional[6] o una incrementalista. Es pertinente señalar que para Charles Lindblom, el incrementalismo “es y debe ser el método usual de la toma de decisiones en política, [puesto que] normalmente no son posibles ni la revolución, ni el cambio político drástico, ni siquiera grandes pasos, planeados con todo cuidado” (Lindblom, 1979 cit. en Aguilar Villanueva, 2003 [1992]:227)[7]. Por consiguiente, las políticas públicas se reconocen como un proceso de aprendizaje colectivo en donde las decisiones del gobierno incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de la ciudadanía (Aguilar Villanueva, 2003 [1992]). Ante esta situación se necesita ahondar en el marco teórico de la elaboración de las políticas públicas, reconociendo los componentes que conforman su elaboración.

Con base en lo anterior es que el concepto de política pública al que se adscribe este artículo es el propuesto por el politólogo Luis Fernando Aguilar Villanueva que se encuentra en su antología La Hechura de las Políticas Públicas:

 

Una política es en un doble sentido un curso de acción: es el curso de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer. También lo que realmente hace y logra, por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales, más allá de sus intenciones. Por una parte, la política que se decide y se quiere llevar a cabo es básicamente un conjunto más o menos interrelacionado de acciones que, en razón de los recursos con los que cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado idóneo y eficaz (o eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una estrategia de acción colectiva, deliberadamente diseñada y calculada, en función de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un número extenso de actores. Una política fiscal, industrial, habitacional, educativa…, mediante sus elementos regulatorios compulsivos o mediante sus incentivos económicos, confía en disparar una serie de decisiones y acciones —un curso de acción colectiva—, que se considera contundente y eficiente para producir la configuración social deseada. Por otra parte, el curso de acción que se desata y que efectivamente es desarrollado, intencional o reactivamente, por los varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales, por la multitud de diferentes actores políticos, grupos económicos y organizaciones sociales, con sus interacciones cooperativas o conflictivas, puede distanciarse más o menos de la estrategia intencional de acción colectiva, diseñada y organizada por la autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la política es, en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce (Aguilar Villanueva, 2003 [1992]: 25-26)[8].

 

Así como la posterior reformulación que el autor citado realiza en “Marco para el análisis de las políticas públicas”:

 

Una política pública es: a) un conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones estructuradas en modo intencional y causal, por cuanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o resolver problemas cuya solución es considerada de interés o beneficio público; b) acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la magnitud y tipo de interlocución que ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadanía; c) acciones que han sido decididas por autoridades públicas legítimas; d) acciones que son ejecutadas por actores gubernamentales o por éstos en asociación con actores sociales (económicos, civiles); y e) que dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad (Aguilar Villanueva, 2008:13)[9].

 

También es dominante que los estudios de políticas públicas consideren que la política es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en otras. La idea fue planteada por Harold Dwight Lasswell (1951), Peter de León (1997), P. May (1986), Joan Subirats (1992), Hogwood y Gunn (1984), entre otros; aunque, cabe señalar que de acuerdo con Roth Deubel, esta herramienta analítica fue propuesta por Jones en 1970, quien distinguió “cinco fases en la vida o el desarrollo de una política pública: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, implementación y evaluación” (Roth Deubel, 2002:49).

 

Cuadro No. 2  El policy cycle según Jones (1970

Fase 1 Identificación del problema	Fase 2 Formulación de soluciones o acciones	Fase 3 Toma de decisión	Fase 4 Implementación	Fase 5 Evaluación
Apreciación de los conocimientos. Definición de un problema. Agregado de intereses. Organización de las demandas. Representación y acceso ante las autoridades.	Elaboración de respuestas. Estudio de soluciones. Adecuación a los criterios.	Creación de una coalición. Legitimación de la política elegida.	Ejecución. Gestión y administración. Producción de efectos.	Reacciones a la acción. Juicios sobre los efectos. Expresión.
Demanda de la acción pública.	Propuesta de una respuesta.	Política efectiva de acción.	Impacto sobre el terreno.	Acción política o reajuste.

Fuente: Tomado y adaptado libremente de Meny y Thoenig (1992) cit. por Roth Deubel (2002:50).

 

Actualmente, las etapas en las que concuerdan los analistas de políticas públicas son: proceso de definición de la agenda, delimitación del problema de la política pública, diseño de la política, implementación y evaluación.

 

Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la política pública como una sucesión de secuencias que corresponden a la representación clásica y racional de la política con sus distintos escenarios y actores. Además, el modelo es lo suficientemente general como para permitir su utilización para cualquier política, y facilita la delimitación del objeto de análisis. Debido a estas cualidades es frecuente que los mismos actores de las políticas públicas utilicen el policy cycle como un modelo normativo para la acción (Roth Deubel, 2002:49)⁴³.

 

La fase del proceso de definición de la agenda es el momento en el que el gobierno decide si atenderá o no determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir, aplazar su intervención o no intervenir. Se trata entonces de la decisión que compromete o no el actuar del gobierno y, en consecuencia, el poner o no en marcha toda su maquinaria de información.

 

Primero, en la fase I, una situación es percibida como problemática por los actores políticos y sociales. Idealmente los partidos políticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el problema que perciben a través de la expresión de sus miembros; se solicita entonces una acción pública y se busca que el problema esté inscrito en la agenda del sistema político (agenda setting) (Roth Deubel, 2002:49)[10].

 

Por lo que concierne a la delimitación del problema de la política pública, ésta es la construcción de un problema, que significa delimitar un asunto por sus causas y sus cursos de acción. El problema se va delimitando analíticamente; es decir, la delimitación del problema es una construcción que implica teoría, análisis, restricciones jurídicas, políticas e ideologías, las cuales dan como resultado que el gobierno vislumbre posibles soluciones y deseche otras. “En la segunda fase, una vez lograda la inscripción en la agenda gubernamental, la administración trata de elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulation)” (Roth Deubel, 2002:49)[11].

 En cuanto al diseño de la política, ésta es la propuesta concreta de solución que se da a determinado problema que entra en la agenda; “los actores e instituciones autorizados para tomar la decisión (gobierno, parlamento) examinan la o las soluciones existentes y deciden la respuesta” (Roth Deubel, 2002:49).[12] De acuerdo con Rebeca Reza Granados (2010), al hablar de diseño de política pública se está hablando de toma de decisiones o no toma de decisiones, y si se habla de toma de decisiones, se habla de racionalidad en cuanto al sentido de la acción.

Prosiguiendo, la fase de la implementación hace referencia a la ejecución de la política pública. “La cuarta fase concierne a la implementación práctica de la decisión (¡o su no implementación!). Por lo general es la administración la encargada de implementar la solución escogida por el decisor, es decir, traducir la decisión en hechos concretos (implementation)” (Roth Deubel, 2002:49-51).[13]

Por último, la evaluación busca analizar científicamente los resultados de los procesos de decisión e implementación. “Al final, la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y se puede dar pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacción-feedback) o suprimir la política (program termination)” (Roth Deubel, 2002:51)[14].

En suma, cada una de las fases permite comprender el origen y la finalidad de una política pública y ordenar los diferentes marcos donde existen una diversidad de esquemas, burócratas, políticos o actores de diversa índole, modelos, procesos, teorías y perspectivas relacionadas con las acciones gubernamentales.

 

Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para cualquier observador de la vida política, que en la realidad las cosas no funcionan según este esquema lineal. Ahí se encuentra todo el interés por la herramienta: Jones considera su modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una política pública puede perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las etapas. Además, cada fase está encerrada en un sistema de retroacción que afecta las otras fases (Roth Deubel, 2002:51).

 

Finalmente, el ciclo de las políticas permite romper con la visión jurídica tradicional del análisis de políticas públicas —centrada en las leyes— y poner énfasis en aspectos de corte politológico y sociológico —dando mayor relevancia a los procesos—, que favorecen la inscripción de momentos simbólicos, siendo “una excelente puerta de entrada pedagógica para presentar el análisis de políticas públicas” (Roth Deubel, 2002:55).

 

 

 

Bibliografía

Aguilar Villanueva, Luis Fernando (1992). “Estudio introductorio” en El estudio de las políticas públicas. México: Miguel Ángel Porrúa, pp. 5-74.

————— (1993). La implementación de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa.

————— (2003 [1992]). La hechura de las políticas. México: Miguel Ángel Porrúa.

————— (2007 [1993]). La implementación de las políticas, 2ª reimpr. de la 3ª ed. De 2000. México: Miguel Ángel Porrúa.

–    (2008). “Marco para el análisis de las políticas públicas” en Administración

Cidadania, Vol. 3, No. 2.

Dye, T. R. (1992). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs: Prentice Hall.

Fernández, Antoni (2004). “Las políticas públicas” en Caminal Badía, Miguel. Manual de Ciencia Política, 2ª ed. Madrid: Tecnos, pp. 460-482.

García Sánchez, Ester (2007, junio). “El concepto de actor. Reflexiones y propuestas para la ciencia política” en Andamios. Revista de Investigación Social, Vol. 3, No. 6. México: Universidad Autónoma de la Ciudad de México,

216. 199-216.

Irure Rocher, Tirso Luis (2002, 9 de mayo). “Polity, politics, policy” en El País (periódico).       España:            PRISA.            Disponible       en http://elpais.com/diario/2002/05/09/cvalenciana/1020971881_850215.html

Lindblom, Charles (1979). “Todavía tratando de salir del paso” en Aguilar Villanueva, Luis Fernando (1996). La hechura de las políticas públicas. México: Miguel Ángel Porrúa.

——– (1991). El proceso de elaboración de políticas públicas. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública.

Roth Deubel, André-Noel (2002). Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación. Bogotá: Aurora.

Meny, Ives y Thoenig, Jean-Claude (1992). Las políticas públicas. Barcelona: Ariel.

Sartori, Giovanni (2005). “¿Hacia dónde va la ciencia política?” en Revista Española de Ciencia Política, No. 12. Madrid: Asociación Española de Ciencia Política / Marcial Pons Editores, pp. 9-13.

Wildavsky, Aaron (1979). The Politics of Bugetary Process. Boston: Little Brown.

 

 

 

[1] El vocablo polity refiere a las instituciones políticas. “Por polity se entienden las actividades humanas que tienen que ver con el gobierno, con las diferentes formas de gobierno y con el concepto de Estado” (Irure Rocher, 2002: s/p.).

[2] El vocablo politics remite a la política entendida como construcción de consenso y negociación por el poder. “Politics sería la palabra que se adaptaría a la descripción más común de política en el sentido de dedicarse a la política, o de hablar de política” (Irure Rocher, 2002: s/p.).

[3] El vocablo policies se emplea para denominar las acciones gubernamentales más concretas en campos específicos como serían la salud, la protección o la educación universitaria. “Se trataría de gestionar políticas públicas a través de programas específicos, en beneficio del conjunto de la población o de sectores sociales concretos” (Irure Rocher, 2002: s/p.).

[4] De acuerdo con Ester García Sánchez (2007:206), un actor político es una “unidad de decisión- acción responsable”.

[5] Para profundizar sobre el tema véase Fernández (2004:464-470).

[6] El racionalismo puro pretende cambiar la sociedad a su antojo. Con un dejo de arrogancia, presupone tener el conocimiento suficiente para diseñar modelos matemáticos que no únicamente expliquen cierta temática pública, sino que al mismo tiempo le permitan al decisor transformarla según estime conveniente él y los técnicos que le guían.

[7] Los corchetes son míos.

[8] Los guiones son del original.

[9] Los paréntesis son del original.

[10] Las cursivas y los paréntesis son del original.

[11] Las cursivas y los paréntesis son del original.

[12] Los paréntesis son del original.

[13] Las cursivas y los paréntesis son del original.

[14] Las cursivas y los paréntesis son del original.