El análisis de la implementación de política pública:

Estado del arte acerca de un tema poco estudiado

Por María de Jesús López Salazar*

Introducción

El presente documento tiene por objetivo ubicar la fase de la implementación de la administración pública moderna y presentar los principales enfoques, conceptos, métodos y criterios que constituyen el actual “estado del arte” en la materia. Se analiza el papel que ha desempeñado la fase de implementación en el contexto del desarrollo vivido por la administración pública durante el siglo XX, principalmente por lo que concierne al caso de Estados Unidos y posteriormente al de los Estados Unidos Mexicanos. Se parte de una postura donde el análisis de la implementación contribuye a que se tenga una perspectiva de cómo se manejan las distintas políticas públicas a nivel local, lo cual permite observar los errores que no logran percibirse en el diseño y la evaluación de las propias políticas públicas. Al advertir los principales problemas se pueden mejorar las soluciones presentadas a lo largo de la implementación. Esta perspectiva antes no era considerada, pues sólo se elaboraban las políticas y eran entregadas a los ejecutores sin solicitar un seguimiento, pues se consideraba que, conforme a la visión weberiana, los burócratas a nivel de calle sólo seguirían lo ya establecido. “Este nuevo enfoque, nacido con un marcado carácter interdisciplinar, pretende superar las limitaciones de los tradicionales estudios administrativos que asumen como incontestable el mito weberiano de una burocracia puramente ejecutiva y políticamente neutral” (Fernández, 2004:463).

En primera instancia, es en Estados Unidos donde surge el interés académico por el estudio de las políticas públicas. El interés surge ahí motivado por la convergencia de un conjunto de situaciones particulares en los ámbitos intelectuales, económicos, sociales y políticos estadunidenses que favorecieron su emergencia y desarrollo. Un factor relevante fue la convergencia de la presencia de un sistema gubernamental democrático que consiguió estabilizarse con la creación de agencias de investigación y asesoramiento independientes. Estos elementos fomentaron en el gobierno norteamericano, posterior a la Segunda Guerra Mundial, la puesta en marcha de una serie de programas sociales que constituirían a partir de la década de 1940 lo que se conoció como Estado de Bienestar. “El origen del análisis de las políticas públicas puede encontrarse en los años de la guerra, en particular en la introducción de la investigación de operaciones (IO) y en las técnicas de análisis económico. Por ende, entre las primeras clases de análisis de políticas públicas se encuentra aquella que tuvo lugar en la formulación de políticas económicas y de defensa” (Parsons, 2007:54).[1]

También es en Estados Unidos donde nace el interés por estudiar la fase de implementación de la política pública, cuando expertos en la materia observaron que las políticas para resolver los viejos y patentes problemas sociales de la pobreza, la desigualdad, la discriminación y el desempleo habían fracasado. Es decir que las reformas de los años sesenta del siglo XX se habían quedado en promesas incumplidas. Es en 1970 que renace la etapa de la implementación de la política pública, al descubrirse que los programas públicos no cumplían sus propósitos. Los estudiosos que se interesaron en el tratamiento del tema fueron Martha Derthick, Jeffrey L. Pressman y Aarón Wildavsky. Sus libros fueron críticos y pesimistas. Sus cuestionamientos se enfocaron a saber por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales, abundantes y oportunos financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron.

Retomando la descripción anterior, el problema de políticas públicas sin objetivos cumplidos y resultados que favorezcan a la población no es una situación ajena al Estado mexicano ni para los países latinoamericanos, puesto que Estados Unidos no es el único modelo de políticas públicas bien diseñadas y sin éxito. La mayoría de las naciones han sido afectadas por los efectos negativos de la globalización y las externalidades del mercado, que afectan con mayor gravedad en la población de los países más pobres y en los sectores más vulnerables. En los países en desarrollo, las políticas globales de privatización, corte de gastos públicos y la liberalización de regulaciones económicas han reducido la capacidad de los gobiernos nacionales para invertir en programas de desarrollo y justicia social. Para muchos de estos países, entre los que se encuentra México, como lo afirmó el escritor mexicano Carlos Fuentes (cit. por Menanteau Orta, 2002:19), lo que está ocurriendo es la “globalización de la pobreza”.

Pese a que la implementación es una etapa clave dentro del proceso de las políticas públicas, su estudio –en comparación con otras etapas del proceso de políticas públicas– ha recibido menos atención, dado que durante mucho tiempo fue considerada como un mero trámite técnico, conducido por administradores y desprovisto de significación política. De esto han dado cuenta en diferentes momentos a nivel internacional, entre otros, Pressman y Wildavsky (1998 [1973]), Van Meter y Van Horn (1975, 1993), Bardach (1977), Pallares (1988) y Subirats (1992); y, en lo que concierne al caso mexicano, Aguilar Villanueva (2007 [1993]), Guerrero Orozco (1994, 1999), Peña (2011), Martínez Martínez y Cogco Calderón (2009), así como Flores Crespo y Mendoza Cázarez (2012).

El análisis de implementación de política pública es una de las áreas de estudio que no tiene un campo amplio de acción, dado que anteriormente las preocupaciones del gobierno eran cómo hacer las cosas y no el por qué fallan las políticas que se implementan. Siguiendo a Guillermo O’Donnell, la falta de dicho campo amplio de acción se ha debido en los hechos a la ausencia –no total, pero sí gradual– de tres condiciones:

1) Tanto los agentes privados [y los agentes sociales] como los estatales deben tener como horizonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos. Sin embargo, [esto ha sido] muy poco probable. Incluso los altos funcionarios gubernamentales suelen tener el corto plazo como el único horizonte relevante, en parte porque su tiempo es absorbido por intentos de apagar los incendios que aparecen en todos lados, en parte porque la estabilidad de sus propios cargos está constantemente amenazada. 2) Si se pretende que la estabilización [sea] algo más que un burdo reflejo de los intereses que tienen acceso a su formulación, las principales agencias estatales deben tener capacidad de reunir y analizar información compleja y estar suficientemente motivadas para actuar en función de alguna definición del interés público. Como vimos, excepto en algunos reductos organizacionales, estas condiciones suelen ser inexistentes. 3) Algunas políticas sólo pueden ponerse en práctica con éxito mediante complejas negociaciones con diversos actores privados [y sociales] organizados que reclaman injerencia legítima en el proceso. Pero la extrema desagregación que provoca la crisis aquí discutida desgasta la representatividad de los intereses organizados (O’Donnell, 2011 [1993]:93).[2]

Así pues, realizar un marco teórico de la fase de implementación es como entrar en un laberinto y como investigador sentir que no existe salida o comprensión sobre lo que es ésta. Una limitación fundamental es que la literatura referente al tratamiento del tema es escasa, son estudios de caso meramente descriptivos sin un marco teórico que fundamente la fase de la implementación. Al respecto Richard F. Elmore señala:

Se nos dice que las políticas serían mejores si quienes las elaboran pensaran en la factibilidad de su implementación antes de establecer los procedimientos a seguir. El argumento suele presentarse en forma de acusación, según la cual quienes elaboran las políticas caen en el error de no tomar en cuenta, de manera permanente y sistemática, los problemas de implementación. Sin embargo, cuando buscamos ayuda en la bibliografía existente, nos percatamos de que no tiene mucho que ofrecer (Elmore, 1979-1980:601).

En sentido parecido, pero poniendo la mirada en América Latina y un mayor énfasis en la relación que el estudio de la implementación mantiene con la democracia en dicha región, Merilee S. Grindle (2009:34) manifiesta que: “en las nuevas democracias de América Latina, si no se atiende la brecha de la implementación se puede debilitar la aprobación ciudadana del desempeño gubernamental, provocar decepción cuando las políticas prometidas no son efectivamente ejecutadas, o peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general”; y es que referente al caso latinoamericano prácticamente son pocos los estudios que abundan en el tratamiento del tema, lo que no sorprende si se toma en cuenta que el análisis de las políticas públicas en Latinoamérica se inició luego de la década de 1970, cerca de tres décadas posteriores al emprendido en los Estados Unidos (Cfr. Roth Deubel, 2002:12).

Al respecto, una de las principales aportaciones latinoamericanas proviene del politólogo Luis Fernando Aguilar Villanueva, quien tiene una vasta y comprensible producción sobre el estudio de políticas públicas, entre sus obras se encuentra la antología titulada La implementación de las políticas públicas (1993), libro que nos permite adentrarnos al proceso de implementación de las acciones gubernamentales o la forma en la que operan los programas públicos, así como conocer las principales aportaciones de los teóricos de la implementación.[3]

Cabe señalar que las limitaciones antes descritas no restringen el presente trabajo; pues, aunque la información es mínima, existen valiosas aportaciones que permiten comprender el análisis de implementación; además de interesantes estudios de caso como los de Jeffrey L. Pressman y Aarón Wildavsky que describen de forma precisa el proceso de implementación y muestran a través de su estudio que las políticas públicas pueden fracasar en el proceso de aplicación por diversas razones, como pueden ser problemas burocráticos o financieros; cada una de las situaciones de fracaso descritas en la obra de estos autores son problemas actuales que afectan las políticas públicas ejecutadas en nuestros tiempos (Cfr. Pressman y Wildavsky, 1998 [1973]).

Ahora bien, a partir de las siguientes líneas se explicará en primera instancia el origen de la implementación. Se atenderá el contexto sociopolítico norteamericano que ocasionó los estudios de implementación y que ahora permite descubrir el éxito o el fracaso de una política en dicha etapa: las políticas de reforma social de los años 1960-1970, en las cuales se puede identificar que las dificultades de pobreza, inseguridad y desequilibrios económicos son divergencias que tenían antes los implementadores, estos mismo siguen siendo de manera bastante parecida los fracasos por programas gubernamentales sin éxito, por desperdicios de recursos públicos, especificación incompleta de la política, ineficiencia administrativa, criterios conflictivos para la aplicación, el fracaso de los incentivos, directrices conflictivas, competencia limitada. Y que son factores que afectan en la actualidad a la implementación de las políticas públicas. En segundo lugar, se expondrá a los pioneros de la implementación que pertenecen a la escuela de los berlekeyanos: Pressman, Wildavsky y Bardach, que han circunscrito el ámbito de la problemática. Por último, se hará alusión de los autores de segunda y tercera generación de implementación.

Las desilusiones y frustraciones de la implementación de los programas gubernamentales en la década de 1970

La necesidad de estudiar la etapa de la implementación apareció en la década de 1970 en Estados Unidos, cuando se comenzaron a cuestionar y analizar los resultados que las políticas reformistas de la Great Society inspirada por la administración del presidente Lyndon Baines Johnson no habían alcanzado sus objetivos iníciales en áreas de salud, educación, empleo o la erradicación de la pobreza. El resultado de las fallas fue un notorio vacío de rendimiento gubernamental que se apreció en el aumento del déficit fiscal, el deterioro generalizado de la economía nacional, la pérdida de calidad de vida de la población, el crecimiento desmedido de la deuda pública y la falta de calidad de los servicios públicos.

En ese momento surgieron una serie de publicaciones que se encontraban relacionadas a la etapa de la implementación, donde cada estudio narraba el desencanto del gobierno por no poder resolver los problemas sociales. Una característica de los primeros escritos dirigidos a la implementación es que son documentos de consternación, desilusión por promesas incumplidas y esperanzas frustradas; una crítica es que no son libros que ofrecieran una visión clara para entender la implementación porque lo que hacían era describir casos de estudio que les permitía ver en qué estaba fallando el gobierno, pero muchos de ellos no llegaron a construir una respuesta, sólo evidenciaban las fallas (V. Aguilar Villanueva, 2007). La pregunta clave de los escritos fue: ¿Por qué buenas leyes, inteligentes programas gubernamentales, abundantes financiamientos, esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas?… Simplemente no funcionaron, no resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los objetivos que prometieron alcanzar. Siguiendo al politólogo Luis Fernando Aguilar Villanueva (2007), trataron de saber si en definitiva el gobierno poseía la capacidad de ofrecer soluciones a las cuestiones sociales y, por consiguiente, si tenía sentido y plausibilidad su intervención, sus cargas fiscales y regulaciones jurídicas, el crecimiento de sus agencias administrativas; o si, por el contrario, era altamente improbable que leyes, presupuestos y programas de acción gubernamental poseyeran eficacia alguna en muchas de las reformas sociales que anunciaban emprender y prometían realizar.

El problema de fondo era saber: ¿Cuál es el ámbito de factibilidad de la acción gubernamental? ¿Qué puede hacer y qué no puede hacer el gobierno? ¿Por qué no es eficaz en el terreno de lo que razonablemente parece serle accesible?

Los anteriores cuestionamientos surgieron por la complejidad del juego del poder en la formulación de la política, la falta de dirección, las ambigüedades, las frustraciones e inevitables fracasos parciales que son acciones que se multiplican durante la fase de la implementación, y que para un gobierno le significan desprestigio y el incremento de la desconfianza en la burocracia.

Sin embargo, los esfuerzos dirigidos a una mejora de la implementación chocaron con las ideas de la teoría de Max Weber (1994), porque en sus escritos delimitó el proceso administrativo, pues para él la política se cumplía cuando se culminaba la decisión, separando así las cuestiones puramente técnico-administrativas, consistentes en la ejecución fiel de lo decidido por los políticos. La idea del modelo consideraba que los problemas en las políticas sólo son atribuibles a fallas en su fase de formulación, que serían responsabilidad de los políticos, o que los burócratas se comportan de manera ineficaz, sin que se consideren otras variables explicativas.

Enfoque/perspectivas/conceptualización de implementación

Existen diversos significados del concepto de implementación. Entre ellos el de Donald S. Van Meter y Carl E. Van Horn que entendieron por implementación aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados con miras a la realización de objetivos previamente decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeños, ordenados por las decisiones políticas (Van Meter y Van Horn; 1975, 1993).

Por otro lado, Pressman y Wildavsky entienden la implementación como un proceso de interacción entre el establecimiento de metas y de las acciones generadas que abarcan una secuencia programada de acciones, “la cadena subsiguiente de casualidad” que conlleva muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca, con esos medios específicos, financiamientos y subsidios públicos, producir el evento aspirado (V. Pressman y Wildavsky, 1998 [1973]).

Mientras que para Paul A. Sabatier la implementación es el estudio de por qué las decisiones provenientes de la autoridad (sean estas políticas, planes, leyes u otras) no conducen necesariamente al logro de los resultados previstos. Es decir, que para este autor la implementación refiere a las condiciones bajo las cuales las decisiones de la autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados. Otro concepto de implementación es el de Daniel A. Mazmanian y Paul A. Sabatier, para quienes la implementación es el cumplimiento de una decisión política básica, que se plasma por lo general en un estatuto, aunque también puede presentarse en forma de órdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En el mejor de los casos, esa decisión identifica el (los) problema(s) que debe(n) atacarse, estipula el (los) objetivo(s) a lograr y estructura el proceso de implementación de diversas maneras. Es decir, para ellos la implementación consiste en los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos a lo largo de todo el proceso; dividiéndolos en tres categorías: 1) la tratabilidad del o de los problemas a los que se dirige el estatuto; 2) la capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente la implementación; y 3) el efecto neto de las diversas variables “políticas” en apoyo a los objetos estatutarios (Sabatier y Mazmanian, 1981).

Una idea totalmente distinta de entender la implementación es la postura de Eugene Bardach, quien considera que la implementación se caracteriza por el maniobrar de muchos autores semiautónomos, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y tenerlos bajo su control, intentando al mismo tiempo extraer las mejores ventajas de otros actores que también buscan tener acceso a los elementos que les den control. Es decir, la implementación es un proceso de ensamblaje de elementos requeridos para producir un resultado programático particular y que cuenta con el agotamiento de un número de juegos vagamente interrelacionados en donde los elementos son contenidos o entregados al proceso de ensamblaje en términos particulares (Bardach, 1977).

Para el especialista en ciencia política y políticas públicas Robert P. Stoker la implementación consiste en los problemas, los puntos de vista y la interacción de quienes participan en dicha etapa, situándose en el momento y lugar precisos en los que los programas públicos hacen contacto con los ciudadanos. Ve a la implementación como un arreglo entre los participantes, identifica los valores que deben acatarse durante el proceso y proporciona un marco organizativo para la promoción de tales valores. De aquí se define a la implementación como un proceso de producción; su propósito consistiría en producir con eficiencia y fidelidad los resultados de la política esperados por quienes la formularon. La implementación comienza en la cúspide y sigue un curso descendente a través de una jerarquía de organizaciones, a medida que los resultados de las decisiones de cada organización se convierten en insumos para el siguiente nivel en escala (V. Hill y Hupe, 2006).

Por lo tanto, la implementación es un proceso problemático, debido a que durante ella se producen múltiples ocasiones de error en la comunicación o de distorsión de las interacciones de quienes formulan las políticas. En el nivel federal, la insubordinación o el aletargamiento burocrático pueden desviar o descarrilar cualquier iniciativa gubernamental.

Una propuesta diferente es la del politólogo mexicano Luis Fernando Aguilar Villanueva, para quien el término “implementar” es el conjunto de acciones a encontrar, diseñar, llevar a cabo y concatenar que, siguiendo el sentido y empleando la capacidad productiva de las condiciones iníciales, se considera tendrán como consecuencia o efecto el acontecimiento terminal previsto y preferido. Sucintamente, la implementación consiste en la capacidad de realizar las consecuencias previstas después de que las condiciones iníciales han sido cumplidas (Aguilar Villanueva, 2007).

En el mismo sentido, Omar Guerrero Orozco define la etapa de la implementación como un problema. Dicho problema surge, como premisa, por la existencia de una estrategia singular del gobierno, que puede incluir a un conjunto complejo de interrelaciones públicas y privadas, asociaciones profesionales, grupos de interés y clientelas (Guerrero Orozco, 1999:468). Así, siguiendo a Guerrero Orozco, una política pública fracasa debido a que al implementarse intervienen una serie de actores que tienen ideas distintas y que en varias ocasiones se contraponen con los objetivos y metas de la política planteada. Señala que “la operacionalización de una policy ocurre dentro de un proceso de jaloneo y transacción, signado por dilemas y paradojas, entre una variedad de imperativos que se esfuerzan por darle forma” (Guerrero Orozco, 1999:469).[4] De esta manera, entender la implementación como un problema se vuelve importante para que, en lo que corresponda a la investigación de la implementación, se explique el fracaso de un programa de política pública, aunque no como una patología burocrática[5] o deficiencia del diseño, sino como una insuficiencia de realización, por lo que su análisis expone el desempeño de la administración pública y contribuye a corregir errores en futuras políticas.

Ahora bien, anteriormente se han definido diferentes formas de entender la implementación de política pública, pero este trabajo se adscribe a las conceptualizaciones que aborda el sociólogo Richard F. Elmore. Él parte de cuatro conceptos básicos para entender la etapa de la implementación. En primera instancia, va a definir la implementación desde el modelo de la Administración de Sistemas como un conjunto exacto de objetivos que exprese puntualmente la intención primordial de la política establecida en ese momento. De forma conjunta, la entenderá como la asignación de las tareas, responsabilidades y medidas dadas a las diferentes instancias que se encuentran involucradas en la consecución de los objetivos, en inspeccionar el desempeño del sistema y en realizar los ajustes internos necesarios para aumentar el grado de cumplimiento de los fines organizacionales, siendo esto un proceso dinámico (Elmore, 1993:192-193).

La segunda propuesta conceptual de Richard F. Elmore, basada en el Modelo de la Implementación como Proceso Burocrático, entiende a la misma implementación como la identificación del lugar en el que se concentra la autonomía y en el establecimiento de los repertorios de rutinas organizacionales, los cuales requerirán posteriormente modificaciones, lo que implica el diseño de rutinas alternativas que expresen la intención fundamental de la política e induzcan a las unidades organizacionales a sustituir viejas rutinas por nuevas (Elmore, 1993:205-206).

La tercera postura que maneja el sociólogo se encuentra fundamentada en el modelo de la Implementación como Desarrollo Organizacional y entiende a la misma implementación como un proceso de generación de consensos y adaptación entre quienes elaboran las políticas y los responsables de su puesta en marcha (Elmore, 1993:220).

La última propuesta del autor para definir la implementación se encuentra sustentada en el modelo de la Implementación como Conflicto y Negociación, y comprende la implementación como una complicada serie de decisiones negociadas que reflejan las preferencias y los recursos de quienes participan en dicho proceso (Elmore, 1993:234).

Con el contexto anterior, brevemente el proceso de implementación es comprendido en este trabajo como la etapa de política pública que ocurre entre las declaraciones formales de la política y el resultado final alcanzado, aunque teniendo presente las aportaciones más profundas de Elmore.

Además de la importancia de la conceptualización, otro aspecto fundamental son las aportaciones que se dieron al estudio de la implementación. Los primeros trabajos de implementación pusieron énfasis en analizar el papel que jugaban las organizaciones. De modo específico, los primeros análisis de implementación se dirigieron hacia la revisión del papel de la burocracia como la variable relevante en la etapa de implementación. Uno de los primeros en trabajar con el tema fue el sociólogo Amitai Etzioni, quien hizo una crítica a los principios básicos de la teoría organizacional de Max Weber, pues para el primero la implementación de una política pública no es un proceso mecanizado a partir de objetivos preestablecidos que los subordinados vayan a acatar al pie de la letra, ya que los mismos bien pueden actuar conforme a sus propios criterios y no necesariamente regir su conducta por un manual de procedimientos, aparte de que las organizaciones y los sistemas burocráticos son cambiantes.

Para estudiar estos cambios, Etzioni se basó en el concepto de acatamiento, con el cual estudió a las organizaciones complejas y le permitió conocer elementos para ver su éxito o fracaso en un proceso de implementación. Estos elementos son: 1) las metas, 2) estructuras, 3) mecanismos de motivación, 4) el poder y la interacción que ejercen las élites de la organización, 5) el nivel y los tipos de consenso obtenidos, y 6) los sistemas de comunicación y socialización (V. Van Meter y Van Horn, 1993:108). Amitai Etzioni, entre otros investigadores, llegó a verificar que los operadores de niveles inferiores tienen el potencial para ejercer poder y, por consiguiente, incidir en el desempeño de las propias organizaciones complejas (V. Van Meter y Van Horn, 1993:109).

Otro de los estudios fue la investigación de Martha Derthick: New Towns In-Town: Why a Federal Program Failed de 1972, su ensayo consistió básicamente en describir el proceso de implementación de una política urbana fallida durante la administración de Lyndon Baines Johnson. En el escrito relató que el objetivo del programa iniciado en 1967 fue mejorar las decadentes condiciones de vida y habitación de los pobres de las ciudades de Washington, San Antonio, Atlanta, Michigan y San Francisco (V. Aguilar Villanueva, 2007), ya que se pretendió crear nuevas comunidades modelo. La meta era que en cuatro años se concluyeran los trabajos, pero pasaron los cuatro años y las comunidades no lograron concluirse por diversos factores que se presentaron a lo largo del proceso de la implementación. El incumplimiento del proyecto fue considerado como una política pública fracasada, que no alcanzó sus objetivos ni tuvo resultados visibles.

El estudio de Martha Derthick es interesante, es uno de los más citados de los años setenta del siglo XX (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007:37). Su mérito fue haber lanzado por primera vez la pregunta: ¿Por qué fallan los programas federales?, y haber iniciado una nueva línea de investigación y una nueva dirección para la búsqueda de respuestas sobre políticas públicas. Su trabajo consistió en describir el fracaso del programa de vivienda y, al mismo tiempo, señalar la limitada capacidad del gobierno federal para influir en las acciones de los gobiernos locales y su tendencia a proyectar metas ideales; estas dos incapacidades eran inherentes a la posición que el gobierno central ocupaba en el sistema federal estadounidense (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007:37). Su análisis arrojó algunas observaciones destinadas a evitar que las políticas nacionales fracasen. Su propuesta consistió en exigir “una buena representación de los intereses locales”, “generar un apoyo local creando organizaciones aliadas” y “promover ajustes entre el programa federal y los intereses locales” (Cfr. Aguilar Villanueva, 2007:39-40).

Por lo que su trabajo es considerado la primera obra que observó que las políticas mejor diseñadas por los gobiernos tienden a fracasar por no atender su proceso de implementación. Partiendo de su estudio, Martha Derthick entendió la implementación de la política pública como un montaje, donde la actuación del implementador se reducía a obedecer las decisiones tomadas al momento de generar un programa o una ley. Desde esta perspectiva, el diseño de la política pública era el centro de la discusión, el análisis y los estudios. En definitiva, el estudio es fundamental porque evidenció las fallas de los gobiernos en la ejecución de programas públicos, además de que su contribución permitió que otros analistas se interesaran en las acciones emprendidas por el gobierno.

Avanzando en la exposición, entre los estudios sobre implementación existe uno que es emblemático y que cambió la perspectiva de entender el problema de implementación. Éste fue: Cómo grandes expectativas en Washington se desvanecen en Oakland: por qué es asombroso que los Programas Federales funcionen en absoluto, siendo esto una saga de la Administración del Desarrollo Económico contada por dos observadores comprensivos que buscan construir la moral en una fundación de esperanzas arruinadas de Jeffrey L. Pressman y Aarón Wildavsky, publicado en 1973, teniendo un primer borrador en 1968. En este estudio, sus autores analizaron el programa de creación de empleo para minorías con ayudas federales en una zona deprimida de Oakland que pretendía aliviar la pobreza de la población negra y latina cuya formulación formal correspondía a la Administración del Desarrollo Económico (ADE) del Departamento de Comercio de Estados Unidos.

El estudio antes referido consistió en un análisis sobre una política pública que tenía como objetivo principal la creación de 3,000 empleos, aunque tras tres años de funcionamiento sólo había creado 68. El estudio descubrió que una de las causas de los escasos resultados fue no contar con la complejidad de las relaciones entre los diferentes actores implicados en la cadena de ejecución del programa, cuyas actitudes, intereses y motivaciones, influyeron a lo largo del proceso. Entonces, siguiendo a Pressman y Wildavsky, el fin general de dicha política se debió adaptar de forma constante a consideraciones particulares, se debieron establecer acuerdos y vencer resistencias. La conclusión de Pressman y Wildavsky fue que, a medida que aumentó la cantidad de actores implicados a lo largo de la cadena de ejecución, creció el número de acuerdos necesarios, se alargó el tiempo necesario para la ejecución y mayores fueron las posibilidades de fracaso (Pressman y Wildavsky, 1998 [1973]:56).

En el mismo sentido, el estudio antes citado se basó en entrevistas con los actores clave del programa, y en el análisis de documentos de políticas públicas. Con base en esto, Pressman y Wildavsky propusieron que una implementación efectiva debe de contener cuatro objetivos clave: 1) metas definidas y entendibles, 2) recursos disponibles, 3) la secuencia de órdenes debe ser capaz de ensamblar y controlar los recursos, y 4) se debe contar con un sistema efectivo para controlar a los individuos y a las organizaciones que participan en el desempeño de las áreas (V. Parsons, 2007:484). Por lo tanto, la implementación requiere de un sistema de arriba hacia abajo (top-down) de control y comunicaciones, así como de recursos para hacer el trabajo. La aportación del estudio es que los tomadores de decisiones no deben prometer aquello que no se puede cumplir. Si el sistema no permite tales condiciones, entonces será mejor restringir las promesas a un nivel más realista, pensando en el problema de la implementación (Pressman y Wildavsky, 1998 [1973]).

Cabe advertir que el estudio de Pressman y Wildavsky tiene que ser leído con mucha precaución, pues al inicio parece que se leyera una crónica sobre un problema que sucedió en un determinado lugar; pero no es así, porque cada una de sus líneas permite observar la forma en que se implementaban las políticas públicas en diversas comunidades de Oakland, de lo que bien se podría inferir que muchos de los problemas que sucedieron en esa época con los programas federales son situaciones que se repiten actualmente.

Continuando con el punto, tomando como referencia la obra antes mencionada posteriormente se desarrollaron nuevas aportaciones para el análisis de la implementación, siendo una de éstas la realizada por el propio Aaron Wildavsky en coautoría con Giandomenico Majone (1978) y titulada “Implementation as Evolution”. Otros dos estudios, también realizados por Wildavsky, ahora en coautoría con Ángela Browne fueron “Implementation as Mutual Adaption” de 1984 e “Implementation as Exploration” de 1987. En los estudios que realizaron se puede percibir que la implementación ya no es una mera secuencia de las políticas, como se mencionaba en la primera obra de Pressman y Wildavsky, ya que en los capítulos que se añaden sobre el tema, la implementación ahora es entendida como un proceso evolutivo que conjuga el aprendizaje. Los capítulos que Wildavsky escribió con Majone y con Browne tienden un puente entre el modelo top down y bottom up. La propuesta fue que la implementación efectiva se basa en una cadena de órdenes, y en la capacidad de coordinar y controlar la acción gubernamental.

En el mismo sentido, otros estudios sobre implementación también fueron realizados, adscribiéndose al enfoque top down. Entre éstos cabe mencionar el realizado por Andrew Dunsire, Implementation Bureacracy de 1978, el cual partió de la pregunta: ¿cómo sería una implementación perfecta? Su idea tiene que ver con el modelo weberiano del tipo ideal burocrático (V. Weber, 1994:175-180).

Ideas parecidas a las de Andrew Dunsire motivaron el trabajo de Christopher Hood para la realización de su obra Limits to administration de 1976, en la que planteó cinco condiciones necesarias para una implementación perfecta: 1) la implementación ideal es producto de una organización unitaria de tipo militar con líneas de autoridad claras, 2) las normas se respetan y los objetivos se expresan, 3) las personas hacen aquello que se les solicita, 4) existe una comunicación perfecta dentro y entre las unidades de la organización, y 5) no hay presiones de tiempo.

Una cuarta investigación relevante para el análisis de la implementación es The Implementation Game –El juego de la implementación– escrito en 1977 por Eugene Bardach. En este texto se propone que la implementación es como un juego en el que participan diferentes actores, cada uno de los cuales intenta tener acceso a los elementos del programa y mantenerlos bajo su control. Los diferentes juegos tienen como efecto posible el desvió de recursos, la distorsión de objetivos, la resistencia al control administrativo y la disipación de energías personales y políticas. La conclusión del análisis de Bardach es que la implementación requiere una teoría fundamentada que sea aplicada al diseño de programas sencillos y directos que demanden el mínimo posible de tareas administrativas, utilizar mecanismos de mercado, tener buenos financiamientos que sean distribuidos en efectivo, que exista comunicación entre las diferentes organizaciones involucradas en el programa, que el número de organizaciones involucradas en la política sean las menos posibles, diseñar escenarios, contar con alguien que desempeñe la función de resolver los problemas que aparezcan en los juegos de la implementación, tener bien definidos los tiempos y las fases en las que se hará la ejecución de la política.

Cada uno de los estudios anteriores dio paso para entender las fallas en el proceso de las políticas públicas, y también permitió que se originaran tres enfoques para entender el proceso de implementación de política pública: top-down, bottom-up e híbrido –que combina los dos enfoques anteriores para conjugar una sola teoría–.

El modelo top down –o de arriba hacia abajo– es, por un lado, deliberadamente racionalista porque ve a la implementación como una forma de conseguir que las personas hagan lo que se les instruye y de controlar una secuencia de etapas dentro de un sistema; y, por otra parte, también es deliberadamente descriptivo porque su razón de ser es señalar cuáles son las condiciones necesarias para que la política funcione.

Ahora bien, los trabajos ya citados de Derthick, Pressman, Wildavsky, Majone, Browne, Dunsire, Bardach, Sabatier y Mazmanian, que bien pueden ser adscritos al modelo top-down –no siendo los únicos, aunque sí de los más importantes– fueron criticados por no tomar en cuenta el papel de otros actores más allá del nivel jerárquico superior en el proceso de la implementación; pero, además, porque a pesar de ser estudios de caso interesantes y con un gran contenido de datos, su contribución fue limitada dado que no contaron con una perspectiva teórica clara.

Las limitaciones del modelo top-down dieron paso a la creación de un nuevo enfoque de abajo hacia arriba que se originó a finales de la década de los setenta del siglo pasado, que si bien tuvo como pioneros a Michael Lipsky y Richard F. Elmore, su rastreo también se ubica en el trabajo de Herbert Kaufman titulado The Forest Ranger: A Study in Administrative Behavior (El guardia forestal: Un estudio sobre el comportamiento administrativo) de 1960. El estudio se basó en la teoría de las organizaciones y en los diversos impedimentos para la innovación de la estructura y acción organizacional. En tal obra se analizaron los cambios organizacionales, llegando a la conclusión de que la mayoría de las organizaciones “son prisioneras del presente y se muestran generalmente incapaces de cambiar el futuro que las amenaza con la destrucción si no se transforman” (Van Meter y Van Horn, 1993:106-107). Kaufman identificó tres variables relacionadas con el fracaso de la implementación de políticas: 1) el proceso de comunicación, 2) las capacidades y 3) las actitudes hacia la política. En esencia, este autor consideró que la estructura burocrática –no en el sentido ideal weberiano, sino como definición de la administración en general– es el principal problema de la implementación.

Pasando a tratar en forma el modelo bottom up, éste estudia los actores, sus relaciones, objetivos, negociaciones y fuerzas; el papel que destacan los intereses locales y de la adaptación mutua en el éxito de los programas, así como la capacidad de determinados funcionarios públicos que trabajan cara a cara frente a los ciudadanos (street level bureaucracy) o burócratas a nivel de calle para desviar, adaptar o hacer fracasar los programas (Lipsky, 1980). Es decir, el modelo se enfoca en aquellos funcionarios que administran la política, tal es el caso de policías, maestros o personal de ventanilla donde pueden, de acuerdo con esta visión, determinar la suerte de una política, su éxito o fracaso.

A la anterior perspectiva analítica también se le denomina de segunda generación de la implementación de políticas públicas. Como ya fue citado anteriormente, uno de los exponentes más reconocidos del modelo bottom up es Michael Lipsky. Su obra de 1971 Street-level bureaucracy and the analysis of urban reform trata sobre la importancia de la acción de los “burócratas a nivel de calle”. Lipsky sostuvo que aquel que analice las políticas públicas y en especial su proceso de ejecución tiene que considerar la interacción de los burócratas con sus clientes.

Prosiguiendo, también partidarios del enfoque bottom-up son Benny Hjern y Chris Hull, quienes sostienen que: “el principio ordenador de la investigación sobre implementación no son los problemas de la política como son definidos y abordados por el sistema político formal, sino como son definidos y abordados por los actores sociales relevantes (los cuales, desde luego, incluyen a los del sistema político formal)” (Hjern y Hull, 1982:114).[3] Los autores recurren a la teoría organizacional con el objetivo de explorar la implementación, centrándose en tres factores metodológicos de la misma; en primer lugar, poniendo énfasis en la importancia de conceptualizar la “unidad de análisis”, señalando que ésta tiene que contrastarse; en segundo lugar, habiendo delimitado la “unidad de análisis” o el sistema de la política pública y conforme a lo indicado por los propios Hjern y Hull, se tiene que tratar de reconstruir dicha unidad examinando los actores que participan en ésta así como sus objetivos, recursos y estrategias, requiriendo una red analítica para ordenar las relaciones entre los elementos, dado que esto es un proceso inductivo; y, en tercer lugar, consonante con lo anterior, debe haber una guía de evaluación empleada en la investigación, o en otras palabras, se tiene que construir la red analítica para ordenar las relaciones entre los elementos de una manera relevante que permita contrastar las hipótesis acerca de cómo se da el sistema de la política (Hjern y Hull, 1982:110-111).

Ahora, si bien cada una de las aportaciones anteriores son importantes en sí mismas, ya que abordaron problemas por los que puede atravesar un proceso de implementación de política pública, como son las relaciones intergubernamentales, la falta de comunicación, los juegos de negociación y los burócratas que no cumplen su trabajo; como sostiene Gareth Morgan:

(…) para entender la complejidad, es necesario adoptar un enfoque crítico y creativo ante la noción de pensar en función de modelos o “metáforas”. [El] análisis de la complejidad no es la búsqueda vana de la síntesis sino, por el contrario, el reconocimiento de las diferencias, la parcialidad, lo incompleto y la distorsión inherentes al conocimiento y el discurso humanos. Las metáforas/los modelos/las teorías generan perspectivas, o formas de mirar, pero también formas de no mirar. [No] existe una sola metáfora que represente una teoría general. En términos de la implementación, esto significa que los problemas de la implementación pueden construirse de maneras muy variadas. Cada enfoque o teoría aporta cierta perspectiva para mirar determinada dimensión de la realidad de la implementación y, en el caso del debate, hasta cierto punto forzado, entre el enfoque de arriba hacia abajo y el enfoque de abajo hacia arriba, ambos, acompañados de sus híbridos y variaciones muestran parte de la realidad (Morgan, 1986 parafraseado por Parsons, 2007:508) [Los corchetes son míos].

Lo anterior es el propósito de la propuesta de Richard F. Elmore, por lo que corresponde al análisis de la implementación. El trabajo de Elmore muestra un interés profundo en saber porqué las políticas sociales no funcionan de la manera que deberían. Tiene dos obras relevantes para el análisis de política pública: “Diseño retrospectivo: la investigación de la implementación y las decisiones políticas” de 1979-80 (Elmore, 1979-1980), y “Modelos organizacionales para el análisis de la implementación de programas sociales” de 1978 (Elmore; 1978, 1993), siendo en esta última donde expresó su preocupación en torno a la implementación de las políticas públicas.

La idea de Elmore sobre la implementación nació de reconocer que las políticas sociales son incomprensibles al margen y separadamente de sus medios de ejecución. Elmore sostiene que existen una serie de estudios en educación, fuerza de trabajo, vivienda y desarrollo que explican que la implementación de los programas suele fallar por pretensiones desmedidas, ejecución deficiente, resultados insignificantes. Para él es fundamental comprender la forma como trabajan las organizaciones, para poder entender “cómo es que las políticas son moldeadas a través del proceso de implementación” (Elmore, 1993:186).

La propuesta de Elmore consiste en analizar la implementación a través de la teoría de las organizaciones, aunque reconoce que es un camino difícil de recorrer debido a la imprecisión y a la incertidumbre organizacional. La proposición ofrecida es: “conformarse con la diversidad de tendencias intelectuales vigentes hasta el momento en relación con las organizaciones, y tratar de seleccionar de entre esas tendencias un pequeño número de modelos claros y distintos que puedan aplicarse al análisis del problema de la implementación” (Elmore, 1993: 188).

Elmore propone cuatro modelos organizacionales para el análisis de la implementación:

1. Modelo de la Administración de Sistemas.
2. Modelo del Proceso Burocrático.
3. Modelo del Desarrollo Organizacional.
4. Modelo del Conflicto y la Negociación.

Cada uno de los modelos ofrece alternativas para estudiar el proceso de implementación desde sus propias perspectivas y teorías. El propósito del trabajo presentado por Elmore fue, en primera instancia, enunciar el principio central de cada modelo; en seguida, definir la posición del modelo frente a la distribución del poder en las organizaciones; luego, explicitar el punto de vista del modelo acerca de la toma de decisiones en las organizaciones; después, ofrecer un bosquejo del proceso de implementación desde la perspectiva de cada modelo; y, finalmente, analizar cómo influyen los presupuestos de los modelos en la percepción que el analista pueda tener del proceso de implementación.

Así, el retomar los modelos de análisis propuestos por Elmore reside en que cada uno de ellos contiene una explicación respecto al poco o nulo éxito de la implementación, por lo que la recompensa es poder captar las ideas de cada modelo para esclarecer el problema. Es decir, los modelos desarrollados por Elmore permiten adentrarse a un mapa donde se puede ver con diferentes lentes, para comprender por qué hasta hoy las políticas públicas bien elaboradas no llegan a tener el éxito que se esperaba de ellas.

En suma, la realización de un análisis de implementación a nivel comunidad implica mejorar el desempeño de los gobiernos y fijarse en la forma en la que algunos programas fallan, para corregir sus deficiencias. En otras palabras, un estudio de implementación permite:

• Corregir los errores en un programa de política pública.
• Conocer las necesidades de las localidades donde se implementa un programa de política pública.

Consecuentemente, lo primero que se tiene que considerar es que la implementación es una de las fases del ciclo de las políticas públicas, aquélla que se ubica después de que han abandonado el escritorio los diseñadores y antes de conocerse los resultados. La implementación de política pública tiene su especificidad propia. Los estudios realizados hasta ahora advierten que no se trata de un mero trámite, sino de un elemento primordial de la política pública.

Reflexión final

Si bien se ha reconocido que la investigación sobre la implementación de la política pública ha logrado avances, el tratamiento del tema aún es limitado, existiendo dos enfoques dominantes: top down y bottom up. Aunado a esto, prevalece el pluralismo teórico y la naturaleza no acumulativa del conocimiento, lo cual dificulta definir hipótesis y ubicar las variables más importantes o que expliquen mejor el fenómeno de la implementación.

Es por lo hasta aquí dicho que a quien expone le parece pertinente asumir las ideas de Elmore para el análisis de la implementación, aprovechar los diferentes modelos expuestos por el autor para examinar un programa de política pública, en la consideración de que cada uno de ellos será parcial, aunque aporta una perspectiva diferente al final del trabajo, encontrando múltiples propuestas de mejoramiento para la implementación.

Concluyentemente, la finalidad del presente trabajo ha sido abordar los temas centrales –teóricamente hablando– referentes al análisis de la implementación de políticas públicas que se han desarrollado a lo largo del tiempo, donde la forma de entender la etapa de la implementación de la política pública ha cambiado, pues no es sólo que las políticas o los programas fallen por procesos racionales, en la actualidad los analistas de políticas públicas reconocen que existen otros factores que ocasionan que las políticas y los programas no cumplan sus objetivos.

Continuando con el punto, el estudio de la implementación no es sólo ejecutar una política pública, su esencia va más allá, es adentrarse en las auténticas necesidades de los beneficiarios de las políticas. Comprender por qué un programa sí cumple sus metas y por qué otro no; es decir, reconstruir diferentes visiones para comprender los procesos de interacción entre los diferentes actores que se encuentran involucrados en la toma de decisión.

 

 

 

Fuentes consultadas

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* Doctoranda del Posgrado en Estudios de la Ciudad de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM). Correo electrónico: undrin9@yahoo.com.mx Agradezco el apoyo de la UACM para la realización del presente artículo.

[1] Los paréntesis son del original.

[2] Los corchetes y las cursivas son mías.

[3] Cabe mencionar que un trabajo reciente que tiene como objetivo “contribuir a que la implementación de política se constituya como un campo de estudio propio” en México es el de Pedro Alejandro Flores Crespo y Dulce Carolina Mendoza Cázarez, publicado en 2012 y titulado Implementación de Políticas Educativas. Los concursos de oposición y la Alianza por la Calidad de la Educación.

[4] Las cursivas son del original.

[5] De acuerdo con Fernández Pinto (1976:20), por patología burocrática se entiende, primero, “el proceso típico de desplazamiento de fines que puede darse en una organización burocrática pública, y en segundo, algunos de los efectos colaterales resultantes de las relaciones que se dan entre burocracia y su ambiente general (cultura, estructura de la sociedad, etc.)” [Los paréntesis son del original].

[6] Los paréntesis son míos.